国营商业、外贸企业成本管理实施细则

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广东省深圳市人民政府


深圳经济特区城市绿化管理办法

（1994年6月25日深圳市人民政府令第29号发布，根据2004年8月26日深圳市人民政府令第135号修订）

第一章 总 则

　　第一条 为促进深圳经济特区城市绿化事业的发展，改善生态环境，美化城市，增进人民身心健康，根据国务院《城市绿化条例》，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于深圳经济特区（以下简称特区）城市规划区内绿化的规划、建设、保护和管理。
　　第三条 深圳市（以下简称市）、区人民政府应当将城市绿化建设纳入国民经济和社会发展计划，编制特区城市绿化总体规划和具体规划，并组织实施。
　　第四条 市城市管理行政主管部门负责特区内城市绿化工作。
　　区城市管理行政主管部门在区人民政府和市城市管理行政主管部门的领导下，在市城市管理行政主管部门授权的范围内负责本行政区域的城市绿化管理工作。
　　市绿化委员会对城市绿化工作进行协调和监督。
　　在特区城市规划区内，有关法律、法规规定由林业行政主管部门管理的绿化工作，依照有关法律、法规执行。
　　第五条 设立市城市绿化专业管理机构，在市城市管理行政主管部门领导下，具体承担城市绿化的管理工作。
　　第六条 市和区的规划、国土、建设、公安、工商、环境保护和林业等行政主管部门依照本办法规定，在各自的职责范围内协助做好有关的绿化工作。
　　第七条 一切单位和有劳动能力的公民，应当依照国家有关法律、法规及本办法的规定履行植树或其他绿化义务。
　　第八条 市民发现有任何违反本办法规定行为的，均可向市、区城市管理行政主管部门投诉。城市管理行政主管部门应当对投诉进行登记，并认真处理。投诉人要求答复的，城市管理行政主管部门应于10日内答复。
　　第九条 本办法所称城市绿地包括以下六类：
　　（一）公共绿地：包括公园、动（植）物园、陵园、小型游园、组团绿化带和道路绿化带；
　　（二）居住区绿地：指居民住宅区内绿地；
　　（三）单位附属绿地：指机关、团体、部队、企业、事业单位物业管理范围内绿地；
　　（四）生产绿地：指为城市绿化提供苗木、花草、种子的苗圃、花圃、草圃等绿地；
　　（五）防护绿地：指用于维护城市环境、卫生、安全及防灾的绿地；
　　（六）风景林地：指对城市具有美化意义的成片林地（含旅游绿地）。

第二章 规划和建设

　　第十条 市城市绿化总体规划由市规划国土行政主管部门会同市城市管理行政主管部门及有关部门编制，报市政府批准后纳入城市总体规划，并由市城市管理行政主管部门和市建设行政主管部门依照各自职责组织实施。
　　第十一条 特区城市绿化规划作为市城市绿化总体规划的一部分，由市规划国土行政主管部门会同市城市管理行政主管部门统一编制，经市政府批准后纳入特区总体规划。
　　第十二条 特区城市新建区的绿地面积（含公共绿地和单位附属绿地），应不低于总面积的50%；改造旧城区时，绿地面积应不低于总面积的30%。
　　第十三条 建设项目绿化用地占总用地面积的比例不得低于以下标准：
　　（一）工厂、宾馆、饭店、大中型商业服务设施、体育场馆30%；
　　（二）居住区35%；
　　（三）学校和30层以上建筑40%；
　　（四）医院45%；
　　（五）产生有毒气体的工厂50%。
　　第十四条 公园的绿地和水面用地应占公园总面积的95%以上。市区主、次干道两侧的绿化带应不少于10米宽。
　　第十五条 特区内苗圃、花圃、草圃等生产绿地建设应当适应城市绿化建设的需要，其面积不得低于规划区面积的3%。
　　第十六条 旧城区改造以及繁华地带临街的建设项目，因特殊情况，经市城市管理行政主管部门审核批准后，其绿化用地面积可适当低于本办法第十三条规定的标准。具体办法由市城市管理行政主管部门制定，报市人民政府批准后实施。
　　第十七条 建设项目未包括绿化内容或绿化规划不符合本办法规定的，市有关主管部门不得批准该项目。
　　第十八条 特区设置的城市组团绿化隔离带、海边自然保护区、山边风景区防护绿地和成片荔枝林，以及利用特殊地形、地貌、水体、植被和历史文化遗址等自然、人文条件设置的公园、植物园，任何单位和个人不得侵占，不得买卖或者以其他形式非法转让。
　　第十九条 机关、团体、企业事业单位及居住区、工业区等，应按本办法的规定，设置附属绿地；凡有空余地可以绿化的，应当绿化，不得闲置。
　　第二十条 本办法实施前，特区城市规划区内规划的绿化用地尚未绿化的，由市城市绿化专业管理机构按计划进行绿化。
　　第二十一条 城市绿化建设应与城市的开发建设同步进行。城市建设和开发单位应当按下列标准将绿化建设的费用纳入基建投资计划：
　　（一）超过18层的高层建筑项目，绿化经费不少于建设投资总额的1%；
　　（二）18层以下建筑及道路建设项目，绿化经费不少于建设投资总额的3%。
　　第二十二条 新建公共绿地和国有生产绿地、防护绿地、风景林地的建设费用由市计划部门单列投资计划。
　　第二十三条 公共绿地养护、改建费用由市城市管理行政主管部门报市财政部门单列计划。
　　第二十四条 鼓励临街单位投资改造公共绿地，提高其绿化水平，其建设方案应符合城市绿化总体规划，与街道总体景观相协调。
　　第二十五条 单位附属绿地和居住区绿地的建设费用由建设单位根据绿化设计要求予以保证。
　　第二十六条 公园、动（植）物园、旅游景点的绿化建设，可采取国家投资、引进外资、内联或社会集资等方式进行。
　　第二十七条 各项绿化建设和养护费用必须专款专用，任何单位和个人不得侵占或挪用。
　　第二十八条 绿化工程应和建设项目的主体工程同时规划、同时设计、同时审批，并应于建设项目竣工验收后的第一个绿化季节完成。
　　第二十九条 城市绿化工程的设计，应当借鉴国内外城市绿化先进经验，注重民族风格和地方特色，讲究园林绿化艺术。
　　第三十条 城市绿化工程的设计，应委托具有国家规定的相应资质的设计单位承担。
　　城市绿化专业设计资格按照国家规定办理审批手续。
　　第三十一条 新建、改建城市公共绿地的，由市城市管理行政主管部门统一组织建设。
　　生产绿地、防护绿地、风景林地由经营单位负责建设；居住区绿地、单位附属绿地由建设单位负责建设，市城市管理行政主管部门进行监督检查，城市绿化专业管理机构进行技术指导。
　　第三十二条 城市绿化工程的施工，应委托具有国家规定的相应资质的单位承担。市城市管理行政主管部门应对施工质量进行监督检查。
　　第三十三条　公共绿地、生产绿地、绿化工程竣工后，需移交城市绿化专业管理机构养护和管理的，施工单位应先行负责养护3至6个月，再由市城市管理行政主管部门组织接收验收。
　　第三十四条 居住区绿地、单位附属绿地、防护绿地、风景林地绿化工程竣工后，施工单位应按规定养护，并由该工程的主管部门组织验收。

第三章 保护和管理

　　第三十五条 城市绿化管理工作按下列规定分工负责：
　　（一）城市公共绿地、防护绿地、行道树及干道绿化带的绿化，由市城市管理行政主管部门统一管理。
　　（二）临街单位、门店的门前责任地段的绿化，由临街单位、门店管理；
　　（三）生产绿地、风景林地由经营管理单位管理；
　　（四）铁路、水利等单位管理区域内的防护绿地的绿化，由该单位管理；
　　（五）单位自建的公园和单位附属绿地的绿化，由该单位管理；
　　（六）居住区绿地，由其物业管理单位管理；
　　（七）城市苗圃、草圃和花圃等，由其经营单位管理；
　　（八）私人庭院的绿地，由业主管理。
　　第三十六条 国家保护树木所有者和管理维护者的合法权益。树木所有权按下列规定确认：
　　（一）园林、公路、水利、铁路等部门在规定的用地范围内种植和管理维护的树木，归国家所有；
　　（二）机关、团体、部队、企业、事业单位在其红线用地范围内种植和管理维护的树木，归该单位所有；
　　（三）居住区、居住小区的树木，由物业管理单位种植和管理维护的，归国家所有；
　　（四）在私有房屋庭院内由产权所有人自种的树木，归房屋产权所有人所有。
　　第三十七条 城市绿地管理单位和个人应建立健全绿地管理制度，保持绿地整洁美观、树木花草繁茂、绿化设施完好，及时修剪树木、花草。单位附属绿地内种植的树木的枝叶伸向城市公共道路或他人物业范围内的，管理单位要及时修剪。
　　第三十八条 任何单位和个人都不得损坏城市树木花草和绿化设施。
　　砍伐、迁移城市树木，不论其所有权权属，均必须经有关部门批准，并按照有关规定补植树木或者采取其他补救措施。
　　同一建设工程项目，砍伐、迁移20株以下树木的，报市城市管理行政主管部门批准；砍伐、迁移20株以上或胸径80厘米以上树木的，由市城市管理行政主管部门审核后，按照法定程序报批。
　　第三十九条 除市人民政府经法定程序调整城市绿化规划的外，任何单位和个人不得改变或批准他人改变城市绿化规划用地的用途。
　　第四十条 任何单位和个人不得擅自占用城市绿地。但有下列情况，确需临时占用城市绿地的，应报市城市管理行政主管部门批准；临时占用市区主干道两侧绿化带的，应经市城市管理行政主管部门审核后，报请市政府批准；
　　（一）经市规划国土行政主管部门批准的高层楼宇（18层以上）建设、施工场地狭窄，施工确有困难的；
　　（二）经市规划国土行政主管部门批准扩宽道路、兴建桥梁、敷设地下管线的；
　　（三）经市规划国土行政主管部门批准开设路口（包括临时路口）的；
　　（四）经市规划国土行政主管部门批准同意的其他特殊情况的。
　　经批准临时占用城市绿地的，应按有关规定办理临时用地手续并于限期内恢复绿地。
　　第四十一条 禁止任何单位和个人向城市绿地排放污水、倾倒垃圾，或在绿地里停放车辆、设置户外广告招牌、堆放物品、放养牲畜、追逐嬉闹及其他有损绿地的行为。
　　第四十二条 城市绿化专业管理机构进行绿化建设和管理维护，应兼顾市政公用设施、水利工程、道路交通和消防等方面的需要。
　　第四十三条 敷设通讯电缆、输电、燃气、上下水管道等市政公用设施，影响城市绿化的，在设计中和施工前，建设或施工单位应会同城市绿化专业管理机构确定保护绿化措施。
　　第四十四条　电力、市政、交通和通信等部门，因安全需要而修剪、迁移、砍伐城市树木的，应当报市城市管理行政主管部门批准，并由其组织具有城市园林绿化资质的单位实施。所需费用由申请单位支付。有关法律、法规另有规定的，从其规定。
　　因紧急抢险救灾确需修剪、迁移或者砍伐城市树木的，有关单位经本单位领导同意可先行实施，并及时报告城市绿化行政主管部门和绿地管理单位，在险情排除后5个工作日内按照规定补办审批手续。
　　第四十五条 城市规划区内百年以上树龄的树木、稀有珍贵树木和具有历史价值或重要纪念意义的古树名木，由市绿化管理专业机构负责管理养护。
　　其他古树名木，分别由古树名木所在地的单位或个人负责管理养护。
　　第四十六条 市城市管理行政主管部门负责对特区城市规划区内所有的古树名木进行调查登记，并会同文物部门鉴定后建立档案，确定管理养护责任单位，设立古树名木标志，标明树名、学名、科属、树龄、地点、权属和管理养护责任单位。标志由市城市管理行政主管部门统一制作。
　　第四十七条 古树名木的管理养护责任单位或个人，必须按照市城市管理行政主管部门制定的古树名木养护管理的技术规范，精心养护管理，确保古树名木正常生长。
　　古树名木自然死亡，管理养护责任单位或个人应及时报告市城市管理行政主管部门处理。
　　第四十八条 禁止从事下列损害古树名木的行为：
　　（一）在树干上乱刻、乱划、钉钉或缠绕绳索、铁丝；
　　（二）用树木作施工的支撑物；
　　（三）在树冠周围边缘以外地面3米范围内，堆放物料、挖坑取土、兴建永久性或临时性建筑，或倾倒有害树木的污水、污物；
　　（四）擅自砍伐或迁移古树名木。
　　第四十九条 在城市公园、风景区、旅游景点内开设商业、服务摊点的，必须符合公园、风景区、旅游景点规划，不得破坏园林景观，不得占用绿地，并按城市管理、规划管理和工商管理等有关规定办理手续。
　　第五十条 在城市绿地周围施工作业，可能产生尘埃、废气、废水、高温等而危及绿地花草树木正常生长的，施工单位应当事先向城市管理行政主管部门报告，并按城市管理行政主管部门的要求采取防护。
　　第五十一条 城市绿地的病虫害防治提倡生物防治；使用药物防治病虫害的，以不损害市民健康为原则。

第四章 奖励和处罚

　　第五十二条 在城市绿化科研工作中取得重大成就或在城市绿化管理中做出突出贡献的单位和个人，市人民政府可给予表彰和奖励。
　　市城市管理行政主管部门、区人民政府应当对在城市绿化工作中做出优异成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
　　第五十三条 凡绿化工程项目不符合本办法规定的，由市城市管理行政主管部门责令建设单位停止建设并限期改正。
　　第五十四条 绿化建设资金不落实的，由市城市管理行政主管部门责令有关单位限期改正；逾期未改正的，可处以2000元以上5000元以下罚款。
　　挪用或批准他人挪用绿化资金的，由市城市管理行政主管部门责令其限期改正，并可处挪用资金20%的罚款。
　　第五十五条 建设单位委托不具有相应专业资格的设计、施工单位设计、建设城市绿化工程的，由市城市管理行政主管部门责令其停工，限期改正，并可处以2000元罚款。
　　第五十六条 施工单位未按规定时间完成绿化工程或工程质量不符合规定要求的，除按合同规定承担违约责任之外，由市城市管理行政主管部门视情节轻重对施工单位处5000元以上50000元以下罚款。
　　第五十七条 违反本办法规定，改变城市规划绿地用途的，由市城市管理行政主管部门责令责任人限期改正、恢复绿化；造成损失的，责任人应当赔偿损失。责任人逾期不改正的，市城市管理行政主管部门可强行拆除绿地上的建筑物及其他设施并恢复绿化，一切费用由责任人承担。
　　第五十八条 违反本办法规定，未经批准而有下列行为的，由市城市管理行政主管部门责令其改正、赔偿损失，并可处以罚款：
　　（一）占用、损坏城市绿地的，每平方米罚款200元；
　　（二）私自砍伐、迁移城市树木的，每株罚款500元；
　　（三）在公园、风景区摆摊设点破坏园林总体规划和园林景观或占用绿地、妨碍交通的，罚款200元以上2000元以下。属经营主管单位责任的，处罚经营主管单位。
　　（四）在绿地周围施工而损坏绿地的，每平方米罚款200元，损坏树木花卉的，每株罚款100元以上500元以下；
　　对盗伐、滥伐城市防护林、风景林、生产林树木行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。
　　第五十九条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市城市管理行政主管部门或其委托的绿化专业管理机构责令改正，并处以罚款：
　　（一）往城市绿地抛洒果皮、纸屑、易拉罐及其他废弃物，罚款50元；
　　（二）践踏、穿行有禁令标志的绿地的，罚款100元；
　　（三）在城市规划区内狩猎、打鸟的，罚款100元；
　　（四）在城市绿地采石取土、填埋废弃物、停放车辆、堆放物品的，罚款200元；
　　（五）损坏绿化设施、禁令标志、公益广告标志、绿地雕塑物及其他美化物的，罚款200元；
　　（六）向城市绿地倾倒垃圾、排放污水的，罚款100元以上500元以下；
　　（七）在公共绿地设置广告牌、指路牌和其他招牌的，每块罚款1000元；
　　因上述行为造成经济损失的，行为人应予赔偿。
　　第六十条 城市绿化管理单位和个人未按本办法规定履行管理职责的，由市城市管理行政主管部门进行督促，限期改正。逾期不改的，由市城市管理行政主管部门委托专业机构代为改正，所需费用由责任管理单位或个人承担，并可处500元以上2000元以下罚款。
　　单位附属绿地和私人庭院内的树枝伸向城市道路妨碍正常通行的，除按前款规定采取补救措施外，可并处500元以上2000元以下罚款。
　　第六十一条 古树名木责任养护管理单位或个人不按技术规范养护管理，影响古树名木正常生长，或古树名木自然死亡擅自处理的，由市城市管理行政主管部门对责任单位或个人处以每株500元以上2000元以下罚款。
　　第六十二条 违反本办法第五十条规定损害古树名木的，由市城市管理行政主管部门对直接责任者处以2000元以上10000元以下罚款。
　　擅自砍伐或移植古树名木的，由市城市管理行政主管部门责令赔偿损失，并可处5000元以上20000元以下罚款。情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
　　第六十三条 城市绿化专业管理机构工作人员未积极履行养护、管理职责造成损失的，由市城市管理行政主管部门追究有关责任人员的行政责任；工作严重失职，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　第六十四条 违反本办法规定而给他人造成人身伤害或财产损失的，行为人应当依法承担损害赔偿责任。
　　第六十五条 市、区有关行政主管部门工作人员违反本办法规定，在绿化管理中滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　第六十六条 当事人对区人民政府有关主管部门的行政处罚决定不服的，可自接到处罚通知书之日起60日内向其上一级业务主管部门申请复议；对市人民政府有关主管部门的行政处罚决定不服的，可自接到处罚通知书之日起60日内向市人民政府行政复议机构申请复议。对复议决定不服的，可自接到复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。当事人亦可依法直接向人民法院起诉。
　　当事人在规定的期限内不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第五章 附 则

　　第六十七条 市人民政府城市管理行政主管部门可以根据本办法制定具体管理措施。
　　第六十八条 本办法自发布之日起实施。市人民政府1985年9月13日发布的《深圳市园林绿化管理条例》同时废止。


基于农民权益保护的民间非讼机制研究

李长健 曹 俊
（华中农业大学 文法学院 湖北 武汉 430070）

摘要：社会主义和谐社会的构建和社会主义新农村建设的关键在于农民权益的保护问题。长期以来我国农民权益得不到充分有效保护的根源就在于法律制度上的缺位。文章从传统文化、多元化的价值理念、非讼机制与民间纠纷的契合性以及和谐观念等四重维度视阈，具体考量与剖析我国民间非讼机制对农民权益保护的正当性、合理性与现实性。并从立法保障、主体制度、权利配置、人格培养等多维角度进行完善，力求为农民权益保护提供思路。
关键词：民间非讼机制；农民权益；弱势群体存在理论；权利保障；诉讼文化
党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重点。没有农村的稳定，就没有整个社会的和谐。当前对我国农民权益的保护是解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。而在我国农村，国家法与民间行为规范之间的共存、冲突与融合是一个不争的事实。尽管从法规范的定义出发，可以否认民间行为规范这种非正式化规范的法律效力，但是，在其基础上衍生的观念和行为方式仍深刻地存在于中国社会，规范着中国社会特别是农村生活的许多方面。由于传统上国家法的调整范围有限，加之传统民间诉讼文化对民众直接兴讼所持有的消极态度，使得多元化诉讼模式应运而生。作为一项重大的系统工程，农民问题的解决还需要从非讼机制的角度去共同努力方能逐渐解决。此时研究我国农村民间纠纷的特点及其表现形式，重视民间非讼机制在保护农民权益中的具体运用无疑具有现实意义。本文试图从非讼机制的角度，围绕农民权益保护问题进行探讨，期望为农民问题的解决提供一种应答的思路。
一、现状解读：民间非讼机制存在的实然性分析
（一）我国民间非讼机制的内涵及特征
非诉讼解决纠纷的机制并非是现代社会的产物，它早在社会形成之初就已经存在了。民间纠纷非诉讼解决机制的概念源于美国，它是指诉讼制度以外的解决民间纠纷的方式或制度的总称。简而言之，即审判外（或诉讼外）纠纷解决方式，如和解、调解、仲裁等。自人类社会产生时起，人与人之间就有了利益冲突与纠纷，于是相应的纠纷解决机制也就出现了。由于影响农村法治的因素也很多，而且地域不同法治水平也相距颇大。就我国目前农村的社会管理模式来看，依然是传统的以“习俗为法”、“以礼为法”，当人们之间发生纠纷的时候，求助于法律，以法律来最终判明是非的渴望并不强烈，人们大多数时候还是习惯于求助于非诉讼解决的私力救济。诉讼制度与非诉讼制度一起构成了农村社会民间纠纷解决机制的整体。在现阶段，非诉讼的机制可以用来解决我国农村民事纠纷。非讼纠纷解决方式在实体上，不受国家法律规范的刚性约束；在程序上，不拘形式、灵活多样；在执行上，当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义，合意一旦达成，当事人也愿意执行。这就使得非讼程序具有了简易性、代替性、当事人自主选择性、灵活性和低成本性、纠纷解决过程和结果的非对抗性和自觉履行性等特点。当然其也存在诸如缺乏规范性、可能失于公正、且不具有终局性等缺点。在传统社会向现代社会转型的过程中，我国农村民间纠纷的表现形式有着较大的变化，具体表现上为集中性、纠纷标的的小额性、纠纷所涉的人际关系的复杂性、纠纷发生的空间范围的有限性等特点。通过以往的经验总结，可以看出非讼解决机制在新农村建设中的特殊功能，它更符合当事人意思自治原则，有利于权利义务的行使和承担，并可以运用多种手段、形式灵活，能够从根本上解决纠纷，预防新矛盾的产生。从而使农村纠纷能够在第一时间被发现，最快速度被解决。与诉讼相比较，其不用支付任何费用，成本更低，效果更好，更加方便群众。在农村推行诉讼外解决，也极大的减轻法官的负担，减少累讼。
（二）民间非讼机制作为解决农村民间纠纷的现实依据
可是说，民间非讼机制是当前我国农村地区解决纠纷的主要途径。第一，农村利益冲突的多元化要求我们寻求包括诉讼在内的民间纠纷解决的多元机制。对处于转型时期的我国农村而言，由于经济活动增多，利益分配不公及现代思潮的影响，导致农村社会的民事纠纷比以前明显增多。由于农村地区总是充满了这些复杂的利益冲突，而且这些冲突在性质、形式和激烈程度等方面各不相同，这必然要求解决这些民间纠纷和争议的方式、途径、手段的多样化。第二，在农村，人与人之间关系相对比较近，而且大部分农民都很纯朴宽厚，在他们之间发生民事纠纷的多数时候，他们更重视的是纠纷能得到永久性的解决而又能维持原有的邻里、亲情等社会关系。第三，在解决民间纠纷的问题上，法律与诉讼具有不少的缺点，这需要采取法律或诉讼外的方式及时补救。由于农村社会的转型，加上法律规范本身所具有的相对滞后性，这必然导致规范失控区间的大量存在。对于在此失控区间里所发生的民间纠纷，法律与诉讼就显得有些无能为力。第四，从意识形态的角度上考察，由于长期受“惧诉讼”，“怕见官”，“打官司是不光彩的事”等思想的影响，多数农民在发生纠纷时是不愿去“吃官司”的。这些因素的综合影响，使得内生与民间的非讼机制得以存在和发展。第五，从法理上看，法律救济使权利取得法律上的力，产生对其他社会主体的强制性，司法保护能真正实现权利的平等保护，维护社会正义。与私力救济相比，司法保护更符合法治精神的内在要求。[1]然而，由于现阶段司法保护的制度化、成本、主体自身因素等诸多弊端原因，我国农民权益的司法保护并不能真正有效地发挥其应。总之，非讼机制在农村社区的存在，是有其存在的现实基础的，同时它也能够在一定程度上弥补诉讼制度的不足。
（三）基于弱视群体存在的理论
要使每一个人机会均等地参与社会的发展并公平地分享社会发展的成果，是人权追求的最高境界。显然，在一个层级立体化而非单层平面化的社会中，人权首先指涉的是社会弱势群体的人权。[2]农民权益伴随着社会变迁而发展，在主体多元化、社会关系与社会利益交叠冲突的现代社会，农民权益不能仅通过个人选择，还必须通过不同组织进行集体选择的方法来实现。[3]在以农民为中心的主体发展权中，需要寻求对农民权益更新、更高层次的保护。与城市市民相比较而言，当前我国农村当事人弱势地位的形成不仅仅是由于经济上的弱势，还有在纠纷中的弱势以及由于另一方当事人的某些特殊性而形成的弱势。目前，农民利益表达存在着利益表达失真、无法表达、不愿表达等多种情况，[4]通过建立和完善农民利益的表达机制，建立与社会主义政治文明相适应的合法有序的制度化农民诉权表达机制，是维护农民具体权益，切实保护农民群众切身利益的保证。诚然，现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置，它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿，它所能实现的只是制度的公正，而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正。现代法治的实施更多的是需要一片适宜法律生存的土壤，而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。[5]目前，我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正，对农民的权益保护进行必要的制度安排，给农民以公正的制度待遇。同时，制度和谐是社会和谐之根本，也是我国农民权益保护问题的根本所在。由于人天生都是经济人，人们在选择和取舍的时候总会本能的进行一番成本与收益的盘算。而在诉讼成本的考量上，农民进行诉讼的成本显然比较高，其中包括基于熟人关系的社会成本、参与诉讼的经济成本、司法官僚主义和司法腐败带来的成本等。而目前的法治环境也不是很理想，少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失、司法独立得不到有效保障、司法腐败问题严重、法官的素质低下等带来了诸多负面影响，诉讼成本以及当前法治环境的阻碍，致使农民选择了“息诉”。农民的利益代表与诉权表达机制不健全的情况下，发展民间非讼机制来保障弱势群体就显得非常必要。
二、理性分析：民间非讼机制作为解决农村纠纷重要方式的多维考量
当前，农村社会正处于转型时期，传统意义上的乡土社会已不复存在，而未来现代社会尚处在形成之中。在农村社会，不仅由于生产生活的相互依赖抑制着农民的诉讼动因，而且根深蒂固的传统伦理习惯也深深地影响着农民的诉讼心理。在这种心态的支配下，农民之间发生纠纷后，大多求诉于私了。在此，本文将从传统文化、多元化的价值理念、非讼机制与民间纠纷的契合性以及和谐观念等四重维度视阈，具体考量与剖析我国民间非讼机制的正当性、合理性与现实性。
（一）以非讼方式解决农村民间纠纷暗合中国传统法律文化之精神
“和谐”精神与“无讼”理想是中国传统法律文化的重要内容。对于古代中国的“和谐”世界而言，首要的条件并不是物质生活的丰富与个人权利的实现，而是无争、无讼。中国文化的主要奠基者孔子明确提出了中国传统文化中的“无讼”理想。“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”[6]。“无讼”理想不过是“和谐”理想在诉讼法律领域的具体落实。当代学者也认为，“中国传统文化以整体的和谐（或圆通）为最大特征。因为圆通，整个社会就是一个体系，法律也好，宗教也好，科技也好，艺术也好，都是这个体系中的一个有机组成部分，若将他们一一剥离出来，用现代人的眼光将他们作为一个个单独的体系去考察，他们都带有缺陷，但这些缺陷都是合理的，因为这是整体和谐所必须付出的代价。而礼正是这种和谐文化的核心。”[7]作为一个民族精神的文化沉淀，作为一种“本土资源”，尤其是在更多地保持着传统色彩的农村，非讼传统仍然保持着强大的生命力。至今，农村流行的各种乡规民约和家法族规也常常“息讼”、止讼列为其中的重要内容，在纠纷解决的实践中，他们也更多地受到“非讼”传统的影响，而对诉讼或将信将疑或敬而远之。在中国传统社会，“法律仅被视为一种抑制私欲、消灭争诉的工具，而从不被认为是维护个人权利、解决纠纷的手段”。[8] 而中国农村非讼解决的广泛适用不能不说与此有关。因此民间非讼机制的存在也是有着广泛的社会文化基础的。
（二）以非讼方式解决农村纠纷符合多元化的价值理念
西方法治的多元化价值观认为，多元化的价值和法律的多元化应为社会及其成员的自治、自律和传统保留更多的空间，避免以统一的国家权力过多地限制和削弱其他社会规范和自治的使用。这一理念是构建多元化纠纷解决机制的最深刻的价值观，它不仅正面支持非正式的或传统的纠纷解决方式有其存在的合理性和价值，而且主张在现代社会扩大自治和自律的空间，以克服法治的局限性，同时，肯定法以外的社会规范应成为多元化社会中社会调整的主要依据。这种理论不限于承认非正式、非诉讼方式的正当性及其对法治的辅助、补充作用，而且将它们的作用提高到与法治并行不悖，甚至高于法治本身的地位。[9]现代法治理念支配下形成的多元化纠纷解决方式，是法治现代化的成熟标志之一。从法治理想出发，求证出“多元化模式”的结论，是中国法治从传统走向现代的一个实际反映。由于农村地区的实际情况，使得单一的司法救济已经不能完全承担起保护农民权益的重担，多元的纠纷解决机制，就要求非讼机制的广泛参与，当然我国广大农村的多元化纠纷解决的模式，必须在倡导法治主义同时，积极倡导以合意为基础的其他纠纷解决方式。可以说，从乡民的权利出发，在充分自治的基础上极力建构和运用以当事人合意为条件的多元纠纷解决方式，也即弘扬非讼机制，是乡民权利自治理念支配下的结果。
（三）非讼方式的优点与农村纠纷特点具有契合性
与社会冲突及其危害程度的多样性相适应，人类解决社会冲突的手段也始终是多元的。一般的，纠纷解决方式最直接的功能就在于解决纠纷，而且一种方式的有效性取决于它能够在多大程度上发挥这一功能。由于诉讼制度实行的是二审终审制，诉讼时间长、成本高、对抗性强，而相对于诉讼方式，非讼机制自身的优点决定了其在解决农村民间纠纷方面的优越性：第一，启动阶段便易，可即时、方便地自行或通过第三方直接主持解决，具有时、空的便捷性。并且协商选择时间、地点甚至最终的解决结果，整个过程是低成本的。从经济上讲，非讼方式更适合农村的需要。第二，心理上的亲和性和结果上的和谐性。恰如罗伯特•F•尤特所言“由于纠纷常扩及家族、村庄及行会，因此诉讼经常导致争持者与其家族之间多年怨恨关系的产生”，[10]有时候，由于纠纷的不当解决，世代为仇也就不足为奇了。这对于生活在低头不见抬头见的农村中的人们无疑极其不利。而非讼方式则在当事人的满意度和社会效应方面具有优势。一方面，就当事人而言，在非讼方式运行过程中，有充分的协商机会，当事人有平等、直接表达自己看法与要求的机会。因此，在心理上，当事人感觉自己受到了尊重；在解决结果上，当事人对自己充分参与后，得出的结果更容易接受。另一方面，从社会效果上看，非讼方式解决纠纷对社会的震荡是较小的。采用非讼方式，有利于当事人之间的社会系的挽回和修复，消除当初对立情绪。当然，非讼方式的采用也是与农村纠纷小、需要和谐解决等现实特点相契合的。不难看出，以非讼方式推进农村民间纠纷的解决具有正当性，尤其对于转型中的我国农村而言，和谐的农村需要更温和的纠纷解决方式，非讼方式应成为农村民间纠纷解决的主要途径。
（四）以非讼方式推进农村民间纠纷的解决符合和谐社会建设的发展要求
和谐社会建设体现了国家发展的价值取向，按照现在对和谐社会的政治定义，其内涵包括六大特征：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。建设和谐社会的重要内容中，包括了农村问题。而建立和谐农村是整个和谐社会建立中的一个重要部分，这一点已经被政治家所认同，而和谐社会需要尽量减少纠纷，形成稳定有序的社会秩序。非讼纠纷解决方式与和谐农村的要求具有契合性。构建和谐社会，必须把社会的公平正义作为处理人与人之间关系的根本尺度，采取各种措施，消除经济社会生活中存在的不和谐因素，努力促进人与人之间的和谐。然而，有社会便有纠纷，于是需要防止和解决纠纷的方式与规则。国家法所确立的以公力救济为特征的纠纷解决方式，表面上排除了冲突所引起的社会障碍，但并不能消除主体的心理对抗。不仅如此，诉讼中的对立地位有时还增加了彼此间的对立情绪，个别纠纷经过诉讼后反而扩展为后续长期的对抗，在周围社会中也可能产生不好的影响。而非讼方式不仅可以使纠纷得到解决，还能使纠纷双方从心里接受解决的结果，对事后关系的修复也有自身的优势，尤其是在农村这样一个熟人社会，人际关系的修复尤其具有重要意义。和谐农村的建设需要纠纷通过温和的方式解决，需要事后对纠纷主体间的关系做到尽可能修复，需要对整个农村和谐的不良影响降到最小。非讼纠纷解决方式无疑是契合了和谐理念。此外，从诉讼能力上讲，由于农民的天然弱质性，使其权益很难诉诸于司法，因此以非讼方式推进农村民间纠纷的解决，是从和谐观念和农民的具体诉讼能力考量的，具有必然性。
三、发展创新：农村民间纠纷非讼解决方式的具体回应
（一）农村民间纠纷非讼解决方式的总体发展思路
党的十六大指出“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”，这份正义也针对农村弱势当事人，因此，必须按照“三个代表”重要思想要求，深化改革，加强农村弱势当事人的诉讼权利，为司法权能更好地保护农村弱势当事人的合法诉讼权利创造条件。当事人在诉讼程序领域内的诉讼权利保障也是社会人权保障的基本内容，或者人权保障的社会需要在诉讼程序领域内的具体体现。[11]同时，人权作为人生而有之以及作为人所应当享有的基本权利，意味着它并不仅仅是对利益、主张和主体地位的渴望，而是对于权利和资格的正当要求。当然任何一种机制均不可能完美，非讼方式也不例外，其存在的问题主要有规范性缺失带来的公平危机、法律效力不明、规避和侵蚀国家法等。在现代社会，多元化的农村民间纠纷解决机制有效运作的前提条件是与国家司法权协调互动。如果没有这种条件，非讼方式的合理发展就可能处于一种自发自在的状态，相应地，也就很难与司法制度形成一种良性关系和秩序。这样，非讼方式甚至可能成为与国家司法权相对峙的权力体系。在我国社会转型过程中，完善农村民间纠纷解决民间非讼机制，既需要确保诉讼主体制度的完善，使纠纷主体积极认同和配合，也需要培养农民维权意识和法治人格，更需要国家和社会在机制和环境上的保障。
（二）农村民间纠纷非讼解决方式合理构建的路径选择
合理的农村民间纠纷非讼解决方式应该从多维角度进行构建，首先，加强立法方面的完善，并注重国家法律和政策的保障作用。农民权益由法律化走向现实化的保障除了国家制定良善的法律法规、提供农民权利实现的各种条件以及农民对人权的认识、享有和行使外，更重要的保障是对农民受侵害后的救济制度和运行机制的构建。而简洁、方便、高效的非讼机制是对传统诉讼制度的突破与发展。由于国家的法律和政策是推动农村利用和发展非讼方式解决民间纠纷的制度保障。在社会转型时期，农村中各种社会力量正发生着剧烈复杂的变化，且尚未形成良好的秩序。此时，司法诉讼面临的压力也最大，也最需要多元化的纠纷解决机制的辅助。以国家制定法为基础，按照现代法治的价值理念来引导和改造民族的传统的纠纷解决机制使其重新焕发活力为法治建设服务，是一个需要认真思考的问题。国家能否正确认识非讼纠纷解决机制在构建法治社会中的重要作用，并制定出相应的非讼方式发展战略，不仅对农村顺利实现社会转型具有决定性的意义，也对整个中国法治建设的思维模式和路径选择具有示范性作用。如果没有这些保障，非讼方式的正当性和效力就得不到保证。其次，确保诉讼主体制度的完善，并注重主体因素的影响。非讼方式的实施主体是决定其成效的最重要的内在因素。中立者的素质，并不仅仅意味着高学历和高水平的法律专门知识，而往往更重视调解员的道德水准、解决特定纠纷方面的专业水平、经验和技巧，以及对社会、人生和特定领域的惯例的熟悉程度等等。此外，代表性也是必须的，中立者必须能代表多数人的普遍认同。因此，村庄里的德高望重的长老和热心公益的老年妇女往往比精明的律师更善于解决邻里纠纷。同时，由于非讼方式解决纠纷归根结底建立在当事人的处分权上，纠纷主体的自律意识和理性决定的程度，特别是当事人在纠纷解决过程中的合理选择能力和诚信水准，与合议的达成直接相关。非讼性纠纷解决机制必须解决的问题之一，是当事人的诚信参与度，以及建立必须的制约机制和提供达成和解的条件。当然，关于诉讼主体的确定，也可以从法律援助角度进行补充构建。再次，权利划分机制的完善，并要正确处理当事人自治与国家司法权统一行使的关系。非讼方式的运作在很大程度上体现“私法自治”的原则，国家公权介入的较少。一方面，这有利于当事人自主解决纠纷；另一方面，这也可能导致与国家司法权的对峙。在我国农村，由于长期诉讼文化传统使然，私权自治的范围是较广的。因此，必须处理好国家公权与当事人自治的关系。在整个国家范围内，必须保证国家司法权的统一和主导地位。当事人行使处分权的范围应以不违反强制性和禁止性规范为原则，不能随意扩大。在具体纠纷解决中，“私法自治”应作为当事人行使处分权的理由；在司法权统一的前提下，最大限度地实现纠纷解决机制的多元化。在此基础上，还应该对传统的诉讼文化进行更新。最后，注重权利意识的培养，并培养法治人格。市场经济是以“契约化”为主要特征的，因为以“契约关系”或非血亲关系为基础建立的社会连带组织，代表了一种与现代市民社会相适应的高信任的文化。而高信任的文化是建立在“契约关系”之上的人际关系，并建立在分化了的个体价值和利益基础上的，因此，它不但不会对“个人主义”和“社会精神”造成压制，而且还会大大激发农民的个人主义意识、社会精神和相互了解、互相信任和互相合作的精神、以及参政能力和民主意识。而这种意识是农民独立法治人格的表现，只有这种现代化的个体人格才是真正的法治主体。此外还可以通过法律规定非讼方式的法律地位、程序、效力和原则，并投入必要的政治和经济资源加以合理配置。
结语：无论是诉讼方式或非诉讼方式解决民间纠纷，这些方式都不是简单的并列的选择，而是有机的结合，是一种互补与互动的关系。非讼机制作为一项非正式制度，我们需要的不是摒弃，而是更好地规范。可以说现代意义上的纠纷解决的非讼方式的建立与法治理念下的纠纷解决的诉讼方式应该并行不悖。而对于法治进程中的当下中国农村而言，国家需要做的，不仅仅是送法下乡，更重要的是对以非讼方式为代表的民间行为规范的尊重与完善，从而更好地保护农民权益。


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