重庆市人民政府规章制定程序规定

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刑事司法改革新探


2001年2月15日 13:47 谭世贵

刑事司法改革是我国司法改革的重要组成部分，在1996年3月八届全国人大四次会议对刑事诉讼法进行修正以后，刑事司法改革如何继续推进，这是值得我们认真思考的一个问题。为此，笔者对以下三个问题作初步探讨，以期抛砖引玉，将刑事司法改革的研究和实践进一步推向深入。
一、侦查权应由行政机关统一行使

各国对刑事案件的侦查，通常都由警察机关进行，如英国、美国等。虽然有的国家，如法国、德国、日本等，其检察机关也拥有刑事侦查权，但大多数案件仍是由警察机关进行侦查的，而且资本主义各国的检察机关隶属于行政系统，一般受司法行政机关的领导和指挥。因此无论是检察机关行使侦查权的国家还是不行使侦查权的国家，其侦查权都由行政机关行使，从而具有行政活动的性质，属于行政权的内容。

我国刑事案件的侦查既具有行政活动性质，又具有法律监督性质。根据刑事诉讼法的规定，公安机关负责危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯公民人身权利罪、侵犯财产罪和妨害社会管理秩序罪等大多数犯罪案件的侦查工作；国家安全机关负责危害国家安全犯罪案件的侦查工作；人民检察院负责国家工作人员贪污贿赂罪、侵犯公民民主权利罪和渎职罪等职务犯罪案件的侦查工作。其中，公安机关和国家安全机关是各级人民政府的职能部门，隶属于行政系统，因而其侦查工作属于行政管理性质；人民检察院是国家法律监督机关，因而其侦查工作属于法律监督性质。这种侦查体制，无论从理论还是实践上看，都有其严重的弊端和缺陷。首先，对刑事案件的侦查，包括收集证据查明犯罪事实和查明犯罪分子等，是控制犯罪的重要工作，而控制犯罪、维护秩序是行政管理的重要任务，因此从控制犯罪的角度来看，对犯罪案件的侦查应由行政机关统一负责，而不宜将其一分为二，一部分由行政机关的有关职能部门负责，另一部分由法律监督机关负责。否则，就会使侦查权的行使出现混乱，不利于对刑事案件的有效侦查和对犯罪的有力控制。例如，人民检察院决定逮捕、拘留的犯罪嫌疑人需由公安机关执行以及人民检察院决定通缉应当逮捕而在逃的犯罪嫌疑人需由公安机关发布通缉令和布置查缉工作，就不利于提高侦查工作的效率，不利于与犯罪行为作斗争。其次，我国刑事诉讼实行分工负责、互相配合、互相制约的原则和人民检察院对刑事诉讼实行法律监督的原则。根据刑事诉讼法的规定，对于公安机关、国家安全机关的侦查活动是否合法，人民检察院有权进行监督，如果发现侦查活动有违法情形的，人民检察院应当通知公安机关或国家安全机关予以纠正；对于侦查人员有刑讯逼供、徇私舞弊等行为，情节严重构成犯罪的，人民检察院应当立案侦查，追究其刑事责任。但是，人民检察院对贪污贿赂和渎职犯罪案件的自行侦查工作却缺乏监督，不受制约。虽然人民检察院内部规定，自侦案件由其反贪污贿赂机构和法纪检察机构负责侦查工作，由其审查逮捕部门和审查起诉部门分别负责审查逮捕和审查起诉，实现了一定程度的制约和监督，但由于人民检察院是一个整体，自侦案件的立案侦查、决定逮捕和提起公诉或不起诉最终均由检察长决定，重大案件由检察委员会讨论决定，因而其内部的制约和监督往往流于形式，难于发挥实际效果。这就产生了“检察机关监督公安机关、国家安全机关的侦查活动，但它自己的侦查活动却不受监督”的奇怪现象。无数事实证明“不受监督的权力必然产生腐败，绝对的权力生产绝对的腐败”。由此可见，人民检察院作为国家法律监督机关行使部分刑事案件的侦查权，实际上缺乏合法性，也不符合我国刑事诉讼的基本原则。再次，在我国的国家机构中，专门从事监督工作的机构除了人民检察院以外，还有政府系统的监察机关和审计机关。其中，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，隶属于各级人民政府，依法对行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员实施监察；审计机关是人民政府行使审计职能的机关，隶属于各级人民政府，依法对行政机关的财政收支以及国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督。这三个机构监督的范围基本上都是国家工作人员违法乱纪、失职渎职的行为，但却是“马路警察，各管一段”。例如，按照刑事诉讼法的规定，国家工作人员贪污受贿5000元以上构成犯罪的案件，由人民检察院立案侦查并决定是否提起公诉；而按照国务院发布的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》，国家行政机关工作人员贪污受贿5000元以下的属于行政违纪案件，由监察机关调查处理。这显然不利于贪污腐败案件的正确认定和统一处理，而且无法形成合力，对贪污腐败予以重拳出击，相反给贪污腐败分子留下了回旋的余地和可以“各个击破”的条件，从而使查处工作增加了难度，增大了阻力。最后，对行政机关工作人员贪污腐败的案件先由监察机关进行调查，监察机关经过深入调查认定被调查人的行为构成贪污腐败犯罪的，再移送检察机关追究刑事责任。检察机关经审查决定立案后，还必须按照刑事诉讼法的规定进行一系列的侦查活动。这种对同一个案件进行两次调查的做法，是机构重叠、重复劳动的典型例子，无疑会造成国家人财物的极大浪费，不符合节约资源和精简机构的原则。

为有效地解决上述问题，克服上述弊端，我国应对现行的侦查体制进行改革，将侦查权由行政机关（具体为公安机关、国家安全机关）和检察机关共同行使的体制改为由行政机关统一行使的体制。具体设想为：将隶属于检察机关的反贪污贿赂机构及法纪检察机构和行政监察机关合并，组建国家廉政机关（可定名为廉政署，使其与审计署一起成为社会公众易于认同的两大监督机关），专门负责所有贪污腐败和渎职等违法犯罪案件的查处工作。这项改革的好处十分明显：一是行政机关（具体为公安机关、国家安全机关、廉政机关）统一行使侦查权，可以实现对所有犯罪的有效控制，提高犯罪案件的侦查能力和侦查效率。二是人民检察院既对公安机关、国家安全机关的侦查活动是否合法进行监督，也对廉政机关的侦查活动是否合法进行监督，还对人民法院的审判活动是否活动进行监督，从而贯彻以权力制约权力的反腐败原则；同时建立“一府两院”（人民政府、人民检察院和人民法院）在刑事诉讼中分工负责的诉讼机制，由行政机关行使侦查权、人民检察院行使起诉权、人民法院行使审判权，进而更好地贯彻互相配合、互相制约的诉讼原则。三是只设置一个高度权威的廉政机关并将其隶属于政府首脑，这是一些国家和地区反腐败斗争卓有成效的重要措施和基本经验。例如，新加坡设置贪污调查局且隶属于总理领导，我国香港特别行政区设置廉政公署且只对行政长官负责，都对保持公职人员的廉洁和有效查处腐败案件发挥了极其重要的作用。因此我国组建廉政机关，并由它统一负责国家工作人员贪污腐败案件和渎职案件的查处工作，必将彻底改变目前反腐败工作机构重叠、政出多门、各行其是的状况，从而对贪污腐败分子产生巨大的威慑效应，使反腐败工作形成合力，进而有力地预防和查处贪污腐败行为，实现廉政目标。鉴于廉政机关侦查贪污贿赂犯罪的主体是国家工作人员，他们都有一定的身份和权力，有的甚至是实权人物，往往利用职权干扰和影响侦查工作，因此廉政机关应构建垂直管理体制并受国务院总理直接领导，以提高廉政机关的地位和权威，保证侦查工作的顺利进行和反腐败斗争的成效。
二、起诉公开及其程序设计

现代各国从司法公正出发，均将审判公开确立为审判的一项基本原则。我国宪法和刑事诉讼法也对审判公开原则作了明确规定，但起诉公开能否成为起诉的一项基本原则，这在法学界尚无人提及，在法律上也未见规定。笔者认为，公诉案件的起诉应当实行公开原则。其理由是：第一，人民检察院行使国家权力应当公开进行，以接受社会监督。人民检察院既是国家法律监督机关，也是公诉机关，代表国家行使公诉权。我国刑事诉讼法规定，凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。经过审查，人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉；对于犯罪嫌疑人有刑事诉讼法第十五条规定的情形之一，或者犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，或者证据不足，不符合起诉条件的，人民检察院应当或者可以作出不起诉决定。毫无疑问，人民检察院对公诉案件进行审查并决定是否起诉的权力，直接关系到对犯罪行为的有效追诉以及被害人和犯罪嫌疑人的合法权益，因此和其他国家权力的行使一样也应当贯彻公开原则，接受有关国家机关、社会团体和公民个人的监督，以保障公诉权的正当行使，维护当事人的合法权益。第二，人民检察院行使不起诉权力应当公开进行，以充分听取有关机关和当事人的意见。人民检察院提起公诉的案件，由人民法院进行审判，因此公诉权受到审判权的制约，可以最大限度地防止公诉权的滥用；人民检察院决定不起诉的案件，虽然侦查机关可以要求复议和提请复核，被害人可以提出申诉或向法院起诉，被不起诉人也可以提出申诉，但不起诉决定作出后已经发生法律效力，因此侦查机关、被害人和被不起诉人对侦查机关的制约是有限的，特别是在由作出不起诉决定的人民检察院进行复议、复查和上一级人民检察院进行复核的情况下，人民检察院对自己或下一级检察院已作出的不起诉决定往往难以进行有效的复查纠正，从而使犯罪得不到应有追究，被害人和被不起诉人的合法权益得不到充分保护。而实行起诉公开原则，使检察机关在起诉阶段切实听取侦查机关、被害人和被不起诉人的意见，将有助于防止上述情况的发生。第三，人民检察院行使控诉权力应当公开进行，以保障被告人及其辩护人充分行使辩护权。根据修正后的刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人或被告人在起诉和审判阶段均可以委托辩护人为自己辩护。辩护律师或其他辩护人要为被告人进行充分而有效的辩护，其前提是辩护律师或其他辩护人必须能够全面了解控诉方指控犯罪嫌疑人或被告人犯罪的事实和证据，进而提出有根据的辩护意见。按照刑事诉讼法的规定，在审查起诉阶段，辩护律师和其他辩护人可以到人民检察院查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实材料，但由于人民检察院提起公诉时只向人民法院提供证据目录、证人名单和主要证据复印件或照片，因而辩护律师和其他辩护人到人民法院能够查阅、摘抄和复制的有关犯罪事实材料是很少的，大多数犯罪证据材料掌握在检察官的手中，辩护律师和其他辩护人无法查阅、摘抄和复制。在不详细了解案情和不全面掌握证据材料的情况下，辩护律师和其他辩护人显然不可能为犯罪嫌疑人或被告人提出充分而有效的辩护意见，从而宪法和法律赋予犯罪嫌疑人或被告人的辩护权便不可能得到真正的实现。这说明，犯罪嫌疑人或被告人及其辩护人的有效辩护以起诉公开为前提和保障，只有将起诉和起诉证据材料公开，辩护才能做到有根有据，说服力强，否则无异于纸上谈兵，痴人说梦。同时，由于移送审查起诉的公诉案件已经侦查终结，侦查机关已将所有证据收集在案，并抓获了犯罪嫌疑人，查明了犯罪事实，因而案件情况和证据材料的保密状态已经解除，这为起诉公开创造了条件，提供了可能。因此，对公诉案件的起诉实行公开原则不仅十分必要，而且也是完全可能的。

刑事诉讼法对审判公开规定了一系列条件和程序，从而使审判公开成为社会监督审判的主要途径和审判走向公正的重要保障。同样，在将起诉公开确定为一项诉讼原则之后，亦应对公开的条件和程序作出明确规定。具体应当包括：（１）公开的范围。凡是通过侦查收集的证据材料和有关侦查文件如批准逮捕决定书、拘留决定书、通缉决定书、逮捕证、拘留证、搜查证、扣押物品文件清单、讯问笔录、询问笔录、勘验检查笔录、辨认笔录、鉴定结论等，都应当公开，辩护律师可以查阅、摘抄和复制；其他辩护人经许可也可以查阅、摘抄和复制。但立案报告、侦查终结报告、起诉审查报告以及侦查起诉机关有关案件处理的讨论记录除外。（２）公开的阶段。起诉公开应适用于起诉阶段和审判阶段。即犯罪嫌疑人在起诉阶段委托辩护人的，辩护律师或其他辩护人可以到人民检察院查阅、摘抄、复制所有证据材料和侦查文件；被告人在审判阶段委托辩护人的，辩护律师或其他辩护人在开庭前应当有权到人民检察院查阅、摘抄、复制上述材料。这是因为，为防止法官在开庭审判前产生预断和法庭审判走过场，修正后的刑事诉讼法规定人民检察院在提起公诉时只提供证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片，但辩护律师和其他辩护人在人民法院开庭审判前如果只查阅、摘抄、复制这些材料，则显然无法进行充分的辩护准备进而达到有效辩护的目的。因此，为保证辩护律师和其他辩护人充分而有效地行使辩护权，应当允许他们在法院开庭前到人民检察院查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料。（３）公开的程序。除允许辩护律师和其他辩护人查阅、摘抄、复制有关案件材料外，还应当在审查起诉阶段建立听证程序。即人民检察院作出不起诉决定之前，应当告知侦查机关、被害人或犯罪嫌疑人有要求举行听证的权利；侦查机关、被害人或犯罪嫌疑人（以下简称权利人）要求听证的，人民检察院应当组织听证。但权利人不承担人民检察院组织听证的费用。听证应依照以下程序组织：权利人要求听证的，应当在人民检察院告知后三日内提出；人民检察院应当在听证的七日前，通知权利人举行听证的时间和地点；除涉及国家秘密和个人隐私外，听证公开举行；听证由人民检察院指定的非本案审查人员主持，权利人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；权利人可以亲自参加听证，也可以委托辩护人或代理人参加；举行听证时由审查人员提出犯罪嫌疑人是否犯罪的事实、证据和不起诉建议；权利人或其委托的辩护人或代理人进行质证和提出不同意见；听证应当制作笔录，并交权利人审核无误后签字、盖章；听证结束后，人民检察院检察长应当对调查结果进行审查，然后作出是否批准不起诉的决定，重大案件还应当提交检察委员会讨论决定。毫无疑问，建立听证程序，可以使人民检察院在作出不起诉决定之前，充分听取侦查机关、被害人和犯罪嫌疑人及其委托的人的意见，进而作出客观公正的决定，避免侦查机关不必要的申请复议和提请复核以及被害人、被不起诉人不必要的申诉或起诉，同时接受社会监督，防止不起诉权力的滥用。
三、被告人供述与量刑折扣

被告人是刑事诉讼中的中心人物，其承认自己有罪的供述是重要的证据来源之一。在欧洲封建时期，由于实行法定证据制度，被告人的口供被认为是所有证据中最有价值和最完全的证据，是“证据之王”，对案件的判决起着决定性的作用，因此在诉讼中侦查人员和审判人员便千方百计地采取一切手段去获取这种证据，从而刑讯逼供成为封建时期欧洲各国刑事诉讼中普遍采用的方法。在我国长达数千年的封建专制诉讼中，被告人口供也一直被认为是最好的证据，没有被告人口供，一般不能定罪，所谓“断狱必取输服供词”，“罪从供定，犯供最关紧要”；“无供不录案”。唐律中就曾规定，拷讯被告人，“拷满不承，取保放之”。与此相联系，刑讯拷问在我国封建社会中一直是合法的取供手段，历代封建法律对刑讯的条件、刑讯的方法、使用的刑具、用刑的程度等都有明确的规定，逐步形成了一套详尽完备的刑讯制度，同时法外用刑亦司空见惯，手段也倍加残酷。由此，即使是无辜的人在严刑拷问之下，也只有屈打成招，所谓“棰楚之下何求而不得”，从而造成了无数的冤假错案。新中国成立后，由于封建专制思想的影响以及刑讯是获取口供的最简单的方法，因此一部分素质不高的公安司法人员仍然大量使用刑讯方法逼取口供，从而使刑讯逼供现象广泛存在。为杜绝这一野蛮残酷的审讯方法，保障被告人的人身权利和其他合法权益，我国法律、法规作了一系列禁止性和惩罚性的规定。例如，1979年颁布的刑事诉讼法第43条规定：“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。”第46条规定：“对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪和处以刑罚”。同时颁布的刑法第136条规定：“严禁刑讯逼供。国家工作人员对人犯实行刑讯逼供的，处三年以下有期徒刑或者拘役。以肉刑致人伤残的以伤害罪从重论处。”1997年修订的刑法第247条规定：“司法工作人员对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言的，处三年以下有期徒刑或者拘役。致人伤残、死亡的，依照本法第二百三十四条、第二百三十二条的规定定罪从重处罚。”最高人民检察院于1997年1月颁布、1998年12月修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第265条和最高人民法院于1998年9月颁行的《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第61条均进一步规定，严禁以非法的方法收集证据，凡经查证属实采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法取得的证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人或被告人供述，不能作为指控犯罪或定案的根据。应当肯定，我国刑法、刑事诉讼法对刑讯逼供的一系列禁止性和惩罚性规定以及司法解释对刑讯逼供等非法方法获取的被告人供述作出排除性规定，对于防止刑讯逼供的发生起到了十分重要的作用甚至有着”釜底抽薪“的效果。但同时也应当看到，上述规定只是遏制刑讯逼供现象发生的一些消极办法，而且成本过高，因此随着社会的文明与进步，应当寻找一种既能避免刑讯逼供现象的发生，同时又能降低诉讼成本和提高诉讼效率的积极方法。笔者经反复思考，认为对如实交待罪行的被告人实行量刑折扣就是这样一种办法。具体做法是：对于如实交待罪行的被告人，人民法院结合其他证据认定其行为构成犯罪的，在量刑时应当给予折扣。例如，按照犯罪分子所犯罪行本应判处死刑立即执行、死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期徒刑或拘役，但由于该犯罪分子在侦查、起诉、审判过程中均如实交待了自己所犯的罪行，因此人民法院在量刑时应分别折扣为死刑缓期两年执行、无期徒刑、二十年有期徒刑或者按70-80%的比例将所判处的有期徒刑或拘役予以折扣，并按折扣后的刑期执行刑罚；如果犯罪分子有自首、立功等其他可以或者应当从轻、减轻或免除刑罚情节的，应在进行量刑折扣后再予以从轻、减轻或免除刑罚。由于量刑折扣的根据是被告人如实交待罪行，因此诉讼程序上，在侦查阶段犯罪嫌疑人应当在第一次讯问中即如实交待自己的罪行，且犯罪嫌疑人供述后侦查人员仍应调查收集其他证据，以证明犯罪嫌疑人的犯罪行为；在起诉阶段犯罪嫌疑人应继续向检察人员如实交待自己的罪行，如果犯罪嫌疑人此时翻供的，则不适用量刑折扣规定；在审判阶段，法庭调查开始被告人即全部承认指控的犯罪事实的，则法庭调查仍应进行，以查明犯罪事实，但法庭辩论可以不再进行。如果被告人承认所指控的犯罪事实，但不同意所指控的罪名的，则可以进行辩论，而且不影响量刑折扣的适用。

“折扣”是一个经济学概念，将其应用于刑事诉讼领域，对于降低诉讼成本和提高诉讼效率，促进诉讼变革必将产生广泛而深远的意义，而且对于解决一些长期存在的问题也必将发挥积极的作用。首先，有利于“坦白从宽”政策的法定化，并使其得到真正的贯彻执行。我国长期以来实行“坦白从宽、抗拒从严”的刑事政策，但由于刑法没有将“坦白交待”规定为从轻或减轻处罚的情节，以致人民法院在具体量刑时由于无法可依和被告人交待越多罪行越重的实际情况，因而发生了“坦白从宽，牢底坐穿”、“抗拒从严，回家过年”的不正常现象。而实行量刑折扣制度，对于如实交待罪行的犯罪分子就应当依法减轻其刑罚，这无疑有利于促使犯罪分子走“坦白交待、悔过自新”的道路，使“坦白从宽”的政策得到切实的贯彻执行。其次，有利于从根本上消除刑讯逼供这一野蛮行径。实行量刑折扣制度，犯罪嫌疑人在被逮捕、拘留、拘传或传唤到案后就会面临这样的选择：如果自己犯了罪并如实交待罪行，那么在法院量刑时就可以得到折扣待遇；但如果拒不认罪而侦查机关最终收集到充分证据证明其有罪的，便得不到折扣待遇。权衡利弊，绝大多数确实犯了罪的人必然会作出交待罪行以得到量刑折扣的选择。这样一来，侦查人员也就无需再依赖刑讯手段获取口供了，这必将从根本上解决刑讯逼供这一老大难问题。再次，有利于降低诉讼成本，提高诉讼效率。由于实行量刑折扣，可以使大多数确实犯了罪的犯罪嫌疑人如实交待罪行，因而长期以来所存在的对犯罪嫌疑人进行耐心教育、反复审讯的问题就可以迎刃而解，而犯罪嫌疑人一开始就如实交待罪行，无疑有利于侦查人员及时获取赃款赃物和收集其他证据，从而有力地证实犯罪，这必将减少侦查人员对犯罪嫌疑人进行讯问的时间和次数以及收集证据的人财物耗费，降低侦查成本，提高破案率。同样，被告人在法庭上如实承认所指控的罪行，亦有利于缩短法庭审判的时间，节省法庭审判的开支，提高法庭审判的效率。第四，有利于减轻司法人员的心理负担，使司法人员少犯错误或不犯错误。虽然我国刑事诉讼法规定：“没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪和处以刑罚”，但司法实践中，犯罪嫌疑人、被告人拒不交待罪行而定案处理的情况将使司法人员在心理上感到很不踏实，有的甚至生产沉重的思想负担和心理压力，以致少数司法人员特别是侦查人员在这种心理压力下自觉不自觉地犯下刑讯逼供的错误乃至构成违法犯罪行为，受到法律制裁。而实行量刑折扣制度，由于犯罪分子如实交待罪行，就可以避免上述情况的发生，使司法人员少犯错误或不犯错误。第五，可以控制死刑的适用，为逐步减少乃至最终废除死刑创造条件。死刑是一种最严厉的刑罚，目前多数国家废除了死刑或者将死刑限制适用于少数几种暴力犯罪。我国刑法规定可以判处死刑的罪名达六十多种，从而使我国成为世界上适用死刑最多的国家之一，这与限制或者废除死刑的国际刑法发展趋势不相一致。而实行量刑折扣制度，由于大部分罪行极其严重罪该判处死刑的犯罪分子如实交待罪行而获得判处死刑缓期两年执行的量刑折扣，或者由于大部分罪该判处死刑缓期二年执行的犯罪分子如实交待罪行而获得判处无期徒刑的量刑折扣，因此实际适用死刑的数量将大为减少，从而符合刑法发展的世界性趋势，有利于我国法制的文明和进步。第六，可以减轻国家关押罪犯的负担，并且有利于对罪犯的改造。实行量刑折扣制度，犯罪分子由于如实交待罪行而受到减轻处罚，所判刑罚比法定刑罚有较大幅度的减少，这无疑可以减轻国家关押罪犯的负担并减少对罪犯进行劳动改造的开支。同时切实兑现“坦白从宽”的政策，亦将减少罪犯的对抗情绪，有利于犯罪分子认识到自己行为的危害性，进而改过自新，重新做人，实现刑罚的目的。

应当指出，量刑折扣与美国的辩诉交易有着根本的区别。所谓辩诉交易，又称辩诉谈判或辩诉协议，是指检察官为使被告人认罪，以减少控诉罪行、减轻控诉罪名或刑罚为条件，与被告人（一般通过律师）在法庭外进行谈判并达成有关协议，然后提交法庭审判的行为。如果法院接受此项协议，就依据双方商定的罪名和刑罚判决，该起刑事案件遂可不经过正当程序而告终结。近年来美国百分之九十以上的刑事案件是通过辩诉交易处理结案的。因此可见，辩诉交易主要是因为美国的刑事案件数量众多按普通程序无法及时有效解决而出现的，但由于在辩诉交易中，检察官和辩护律师双方就定罪量刑问题可以讨价还价，因而破坏了法律权威，违背了法治原则。而量刑折扣给予如实交待罪行的犯罪分子减轻刑罚处理是依据法律规定作出的，不涉及到定罪问题，而且要求被告人从侦查到审判阶段，必须从始至终如实交待自己所犯的罪行。换言之，法官给予被告人量刑折扣待遇必须根据被告人如实交待罪行这一事实，而不能与被告人及其辩护人进行讨价还价。因此，量刑折扣并不违背法治原则，恰恰相反，它有利于消除刑讯逼供等违法现象，可以提高诉讼效率，减少司法资源的浪费，因而从本质上讲它是法治社会的一种内在要求，应当在法治社会中占有一席之地。


河南省周口市人民政府


周政[2003]96号

周口市人民政府关于印发周口市城市房屋拆迁管理实施办法的通知
各县（市、区）人民政府，市人民政府有关部门：
现将《周口市城市房屋拆迁管理实施办法》印发给你们，请认真遵照执行。



二○○三年十二月二十九日

周口市城市房屋拆迁管理实施办法

第一章　总　则
第一条　为了加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目的顺利进行，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《河南省城市房屋拆迁管理条例》以及国家有关法律、行政法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　凡在本市城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。
第三条　城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。
第四条　拆迁人必须依照本办法的规定，对被拆迁人给予合理补偿和妥善安置；被拆迁人必须在规定的搬迁期限内完成搬迁。本办法所称的拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本办法所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。
第五条　周口市规划管理局主管全市城市房屋拆迁管理工作，对城市房屋拆迁工作实施监督管理。市城市房屋拆迁管理办公室负责日常城市房屋拆迁管理工作，其主要职责：
(一)负责宣传、贯彻执行有关城市房屋拆迁管理的法律、法规和政策。
(二)负责对拆迁单位的资质审查，组织对拆迁专业人员的业务培训，核发拆迁岗位证。
(三)受理拆迁申请，审核拆迁计划和补偿安置方案，核发拆迁许可证和发布拆迁公告。
(四)对城市房屋拆迁活动进行监督、检查，协调拆迁单位、评估单位、拆迁人与被拆迁人的关系，并负责回迁安置房屋的评估验收活动。
(五)依法对房屋拆迁补偿安置纠纷进行调解、裁决。
(六)查处违章拆迁和非法拆迁行为。
(七)负责城市房屋拆迁安置的资金监管和档案管理。
第六条　城市房屋拆迁所涉及的计划、规划、公安、国土资源等有关部门依照法律的规定，按照各自职责，积极配合，共同保证本办法的实施。
第二章　拆迁管理
第七条　房屋拆迁实行拆迁许可证制度，凡未领取房屋拆迁许可证的，不得实施拆迁。
申请领取房屋拆迁许可证，应当向房屋拆迁管理部门提交下列资料：
(一)建设项目批准文件。
(二)建设用地规划许可证。
(三)拆迁范围平面图。
(四)国有土地使用权批准文件或土地管理部门出具的使用土地证明文件。
(五)拆迁计划和安置方案。
(六)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。
第八条　房屋拆迁管理部门自收到拆迁申请30日内，对符合下列条件的申请人颁发房屋拆迁许可证：
(一)提交的资料齐全、合法、有效；
(二)申请的拆迁范围与批准的项目用地范围一致；
(三)拆迁补偿安置资金足额落实到位；
(四)拆迁计划和拆迁方案符合本办法规定。
第九条 拆迁人申请领取房屋拆迁许可证时应向市房屋拆迁管理部门交纳拆迁管理费，其标准按国家有关规定执行。
第十条　城市房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金的使用、监督、管理，在办理房屋拆迁许可证时，拆迁人应将拆迁补偿安置资金足额汇入拆迁管理部门指定的银行帐户，房屋拆迁管理部门与金融机构应当共同签订拆迁补偿安置资金使用监管协议。金融机构必须在接到拆迁管理部门拨付资金通知后方可拨付。拆迁补偿安置资金不得挪作他用。
第十一条　自拆迁公告公布之日起，拆迁范围内的单位和个人不得进行下列活动：
(一)新建、扩建、改建房屋；
(二)改变房屋和土地用途；
(三)租赁房屋。
房屋拆迁管理部门应当就前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理的书面通知应载明暂停期限，暂停期限最长不得超过一年；拆迁人需要延长暂停期限的，必须经房屋拆迁管理部门批准，延长暂停期限不得超过一年。
第十二条　拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内实施房屋拆迁。
需要延长拆迁期限的，拆迁人应在拆迁期限届满15日前向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请，房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起十日内给予答复。
需要变更拆迁范围的，拆迁人应当重新申请办理房屋拆迁许可证。
第十三条　拆迁人取得房屋拆迁许可证后，可以自行拆迁，也可以委托拆迁。拆迁人委托拆迁的，被委托的拆迁单位必须是取得房屋拆迁资格证书的单位，拆迁人应按规定支付被委托拆迁单位劳务费。房屋拆迁管理部门不得接受委托拆迁。工程指挥部等临时性机构不得作为拆迁人，不得接受委托拆迁。
第十四条　拆迁人委托拆迁的，应向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同，拆迁应当自拆迁委托合同订立之日起十五日内，将委托拆迁合同报送房屋拆迁管理部门备案。被委托的拆迁单位不得转让拆迁业务。
第十五条　在拆迁许可证规定的期限内，拆迁人与被拆迁人应依照本办法的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限、违约责任、解决争议的方法以及当事人认为需要约定的其它事项，订立拆迁补偿安置协议。
拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。
本办法所称的承租人是指与被拆迁人具有合法租赁关系的公民、法人和其它组织。
第十六条　拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在拆迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。
第十七条　拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起三十日内作出。
当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起三个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给于货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。
第十八条　被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由市人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。
第十九条　因拆迁需要产权调换的安置房屋，必须达到水、电、路通，具备交付使用条件，经市房屋拆迁管理部门验收合格，予以公告通知。
第二十条　被拆迁的房屋及其建筑物、附属物、构筑物的权属和使用性质的认定，以土地使用证、房屋所有权证或建设工程规划许可证为准。
第二十一条　尚未完成拆迁补偿安置的建设项目转让的，应当经房屋拆迁管理部门审核同意，原拆迁补偿安置协议中有关权利、义务随之转移给受让人，项目转让人和受让人应当书面通知被拆迁人，并自转让合同签订之日起三十日内予以公告。
第二十二条　拆迁中涉及军事设施、教堂、寺庙、文物古迹的，依照有关法律、法规的规定办理。
第二十三条　房屋拆除施工现场应当采取必要的安全措施，文明施工，防尘除噪，保持环境清洁。
房屋拆除施工单位应有市房屋拆迁管理部门颁发的房屋拆除单位资格证书，方可进行拆房施工。
第二十四条　市房屋拆迁管理部门应对拆迁人和拆迁单位进行监督、检查，拆迁人和拆迁单位应当如实提供拆迁情况和资料，不得隐瞒伪造。
拆迁人完成拆迁后，应及时提出验收申请，房屋拆迁管理部门应按照房屋拆迁许可证确定内容组织验收。
第二十五条　公安、工商、教育、房产、公用事业、电力等部门应积极配合房屋拆迁工作，及时办理和安排户口转移、子女转学入托、住房、用电、用水等事宜。
第二十六条　拆迁人应当按照规定及时整理并妥善保管拆迁资料，在完成拆迁一个月内向市房屋拆迁管理部门移交。市房屋拆迁管理部门应当建立健全拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案资料的管理。
第三章　拆迁补偿安置
第二十七条　拆迁人应依法对被拆迁人给予补偿。
拆除违章建筑、超过批准期限的临时建筑不予补偿，拆除未超过批准期限的临时建筑，给予适当补偿。
拆迁公告发布后，继续进行房屋及其它建筑物、构筑物的新建、改建、扩建的（包括持有批准手续的）一律不予补偿。
第二十八条　拆迁补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。除国家另有规定外，被拆迁人可以选择补偿方式。
被拆迁人在规定期限内搬迁的，按搬迁的阶段顺序发给搬迁奖金。超过期限者取消奖金，依法强行拆迁。搬迁顺序作为安置顺序。
房屋拆迁不得因建设项目、工程性质及被拆迁人的不同实行不同的补偿安置标准。
第二十九条　被拆迁房屋的货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑结构、建筑面积、成新、楼层、装修等因素，由拆迁人委托取得国家或省颁发的房地产评估资质的机构以房地产市场评估价格确定。
第三十条　房屋拆迁实行产权调换的，拆迁人与被拆迁人应依照本办法第二十八条的规定，分别计算被拆迁人房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。
被拆迁房屋的附属物不作产权调换，由拆迁人给予货币补偿。
拆迁四层以上住宅楼房(含四层)，补偿标准按层次递减(四层递减4%，五层递减8%，六层递减20%)。
第三十一条　实行产权调换的房屋，在办理房屋所有权证时，同等面积部分由房屋拆迁管理部门发放回迁安置证，免征契税和交易费用。
（一）同等面积部分，安置房以政府指导价格计算。
（二）超面积部分按商品房价结算。
第三十二条　拆迁公益事业房屋，拆迁人应依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，特殊情况下，经市政府批准可以给予货币补偿。
拆除公益事业房屋的附属物不作产权调换，由拆迁人给予货币补偿。
第三十三条　拆除有产权纠纷的房屋，在拆迁公告期限内未能解决纠纷的，由拆迁人提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门核实同意后方能实施拆迁，拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。
第三十四条　拆除租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。
拆除直管公房和单位自管公房的搬迁补助费、奖金，只发给承租人，不发给被拆迁人。
被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，原租赁关系继续保持。租赁合同应相应修改。私有房屋和公有非住宅房屋租金由双方按照市场租金议定，公用住房租金执行政府定价。
第三十五条　拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。
实行房屋产权调换的，在房屋搬迁后的过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应支付临时过渡费。被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供周转房的，拆迁人不支付临时过渡费。
第三十六条　拆迁人不得擅自延长过渡期限，过渡期限一般为十八个月，因拆迁人的责任延长过渡期限的，对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人，应当自逾期之月起加一倍支付临时过渡费。由拆迁人提供周转房的，应当自逾期之月起付给临时过渡费。
第三十七条　因拆迁非住宅房屋停产、停业的，拆迁人应当给予被拆迁人或者房屋承租人下列补偿：
（一）拆除生产性房屋，按房屋结构、面积以质评估，给予补偿。超过1000平方米的生产性用房按照有关政策异地置换同等土地使用面积，造成停工、停产的，根据停工前三个月平均工资拆迁人付给被拆迁人三个月的基本工资，其动力设备、产品和原料等拆除、搬运、安装费用，以房屋评估价格的10%给予一次性补助，费用由拆迁人负担。
（二）因市政建设拆迁交通岗亭、交通标志、树木、绿地、交通护栏、垃圾箱、消火栓、各种杆、管、线、公厕等公用设施，拆迁人不予补偿，自行无偿拆让迁移。
1、对国有资产投资的房屋拆迁项目，属单位自管房或房产部门直管公房的自行无偿拆除，核销固定资产，住户住房自行解决，或由所在单位协助解决。
2、对非国有资产投资的房屋拆迁项目，参照本办法第二十九条执行。
（三）拆迁区域内的临街营业房屋应当给予补偿，临街营业房屋必须是具有规划部门批准的建筑工程规划许可证或房产监理部门发放的房屋所有权证，并从事营业活动的沿街房屋。
（四）拆迁区域内的坟墓，应给予适当补偿，由拆迁人通知坟主迁平。无法通知或通知不到的，由房屋拆迁管理部门发布公告限期迁平，逾期不迁平者，按无主坟墓处理。
第三十八条　拆除城市规划区内的集体土地上的房屋必须改变土地使用性质，补偿标准可参照本办法执行。
第四章　拆迁房屋市场价格评估
第三十九条　被拆迁房屋的货币补偿金额，应根据房地产市场评估价格确定，房地产市场价格的评估必须由取得国家或省房地产评估资质的评估机构结合该房屋的具体区位、用途、建筑结构、建筑面积、成新、楼层、装修等因素评估确定，评估机构评估时必须遵守评估规范，做到公开、公平、公正。
第四十条　拆迁人依法取得房屋拆迁许可证后，可以委托房地产评估机构对被拆迁的房屋及其附属物、构筑物的价格评估，也可由拆迁人与被拆迁人共同选择评估机构，由拆迁人支付评估费用。拆迁当事人对评估结果有争议的，在评估报告公布之日起7个工作日内，可以委托其它评估机构重新评估，两个评估结果误差不超过5%(含5%)的，原评估结果有效；评估结果超过5%的，拆迁当事人可协商解决，协商不成的，经当事人申请由市房屋拆迁管理部门组织评估专家进行评估质疑，由听证评审会确定评审结果。
拆迁人和被拆迁人对拆迁房屋补偿金额协商一致的，可以不对被拆迁房屋进行评估。
拆迁人和被拆人确定评估机构后应及时告知市房屋拆迁管理部门。
拆迁人和被拆迁人委托评估机构对所拆迁房屋的附属物、构筑物进行评估的应签定委托评估合同，接受委托的评估机构不得转让评估业务。
第四十一条　经听证评审会确定，被拆迁人委托的评估机构评估结果有误的，由被拆迁人承担评估费用及听证评审会费用；拆迁人委托的评估机构评估结果有误的，拆迁人除承担其委托评估的费用外，还应承担被拆迁人委托评估的费用及听证评审会费用。
第四十二条　拆迁人应当将评估结果书面告知被拆迁人，对评估结果有异议的，拆迁人应当组织评估机构向被拆迁人详细说明评估的依据、采用的方法、考虑的因素、计算的过程等有关事项。
评估机构对被拆迁房屋及其附属物、构筑物进行评估时，被拆迁人应当予以配合。
第四十三条　评估机构在拆迁评估中，恶意串通一方当事人损害另一方当事人利益，或者弄虚作假，违规操作，造成不良后果的，市城市拆迁管理部门可以建议有关部门吊销、降低评估机构的资质或评估师资格。
第五章　法律责任
第四十四条　违反本办法规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，并处已经拆迁房屋建筑面积每平方米20元以上50元以下的罚款。
第四十五条 未取得房屋拆迁资格证书的单位实施拆迁的，房屋拆迁管理部门应当责令其立即停止拆迁，没收违法所得，并处三万元以上五万元以下罚款，给被拆迁人造成损失的，应予赔偿。
第四十六条　拆迁人在约定或裁决的搬迁期限内，强行拆除被拆迁人未搬迁的房屋，给被拆迁人造成损失的，应予赔偿。房屋拆迁管理部门应当对其处五万元以上，十万元以下的罚款；拆迁人对未搬迁的被拆迁人、房屋承租人停止供水、供电、供气、供暖的，房屋拆迁管理部门应当责令其立即改正，赔偿被拆迁人的损失，并对拆迁人处以三万元以上五万元以下罚款。
第四十七条　拆迁人未能按时、足额向被拆迁人发放补偿安置资金的，房屋拆迁管理部门应当责令其限期改正，并处一万元以上，五万元以下罚款。拆迁人应当给予被拆迁人双倍支付由此造成的同期储蓄利息损失。
第四十八条　拆迁人违反本办法的规定，弄虚作假以欺骗手段取得房屋拆迁许可证的，由房屋拆迁管理部门吊销其房屋拆迁许可证，并处拆迁补偿安置资金总额的1%以上3%以下的罚款。
第四十九条　房屋评估机构显失公正、弄虚作假的，其评估结果无效，房屋拆迁管理部门应当责令其退回评估费用，并处五万元以上十万元以下的罚款。
第五十条　拆迁人违反本办法的规定，有下列行为之一的，由房屋拆迁管理部门责令其停止拆迁，给予警告，并处拆迁补偿安置资金的3%以下的罚款；情节严重的，吊销房屋拆迁许可证。
（一）未按房屋拆迁许可证确定的拆迁范围实施房屋拆迁的。
（二）委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的。
（三）擅自延长拆迁期限的。
第五十一条　拆迁人擅自变更拆迁安置用房规划、设计内容的，由拆迁管理部门责令改正，并处五万元以上、十万元以下罚款。
第五十二条　辱骂、欧打房屋拆迁工作人员，抢占房屋、煽动闹事、阻挠拆迁、哄抢国家或集体财产及违反治安管理规定的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十三条　房屋拆迁管理部门及其工作人员违反本办法规定核发房屋拆迁许可证及其它批准文件的；核发房屋拆迁许可证后不履行监督管理职责的；违法发布拆迁公告的；违法作出行政裁决的；对违法拆迁行为不予查处的；滥用职权、徇私舞弊、非法干涉房屋拆迁活动的，有关部门对直接责任人及其主管人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章　附　则
第五十四条　在城市规划区以外的国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，参照本办法执行。
第五十五条　各县、市人民政府可参照本办法制定其具体实施细则。
第五十六条　本办法自2004年1月1日起实行。周口市人民政府［2001］55号文件公布的《周口市城市建设拆迁管理暂行规定》同时废止。