劳动法律实务系列之四
一次性安置费与一次性经济补偿金之区别与适用
福建中美律师事务所 黄若辉
1997年国务院公布《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发［1997］10号），根据该通知兼并破产的国有企业职工“自谋职业的可一次性付给安置费，标准不高于试点城市的企业职工上年平均工资收入的３倍……”这是兼并破产的国有企业职工领取一次性安置费的政策依据。随着我国国有企业产权制度改革的深化，历年六年之后，2003年劳动和社会保障部又颁布了《关于做好关闭破产国有企业职工安置方案审核工作的通知》(劳社部函〔2003〕35号) 在“职工安置渠道及安置所需费用情况”中亦明确将安置人员分为“拟领取一次性安置费”人员与“拟领取经济补偿金”人员两种。实践中有的关闭破产国企在与职工签订解除劳动关系协议时，却简单将原国企固定职工与领取“一次性安置费”对号入座；将国企合同制职工与领取“一次性经济补偿金” 对号入座从而引发纷争。因此，有必要对“一次性安置费”与“一次性经济补偿金”作个分析，以明确各自功能，做到正确适用避免发生诉讼与劳动争议。
根据现有劳动法、劳动行政法规、劳动行政规章及劳动政策，“一次性安置费”与“一次性经济补偿金”主要有如下区别：
第一，支付与领受的依据不同。一次性安置费是基于劳动保障政策性规定，无现行的法律依据，不属企业法定义务，是一项政策性措施。而一次性经济补偿金是基于《劳动法》的规定是企业法定义务，是保障劳动者权益的是一项法律手段。
第二，支付与领受主体不同。领取一次性安置费仅适用国有关闭破产企业职工，而领取一次性经济补偿金适用于所有类型的用人单位与劳动者。
第三，支付与领受主体意愿不同。支付与领受一次性安置费必须经由职工个人自愿申请并与企业达成协议后由企业支付，而支付一次性经济补偿金无需劳动者申请是用人单位法定的支付义务。
第四， 支付与领受标准不同。根据有关政策规定，领取一次性安置费的标准为不高于所在地企业职工上年平均工资收入的３倍，而领取一次性经济补偿金的标准为原固定职工第一次解除或终止劳动合同的按连续工龄每满一年发给一个月的工资，合同制职工按在本单位工龄，每满一年发给一个月的工资，最多不超过十二个月工资【注①】。
第五，支付与领受条件不同。支付及领受的一次性安置费的惟一条件是关闭破产国有企业及职工，支付及领受一次性经济补偿金的是各类所有制企业及其劳动者符合劳动法第二十四条、第二十六条、第二十七条和第二十八条【注②】的规定解除劳动合同的。
第六， 支付与领受形式不同。支付与领受一次性安置费属职工自愿申请并与企业达成协议，属双方法律行为故应当有书面协议予以确认。而领取一次性经济补偿金无需职工申请，属企业单方法定义务，无须书面双方确认之要求。
以上分析可证，一次性安置费与一次经济补偿金有着明显的区别。前者仅适用于国有关闭破产企业及职工，后者适用于不同所有制类型的用人单位与劳动者。领取一次性安置费的人员未证明其已经就业的之前，从理论上讲可视为自谋职业人员不属于失业人员。因此，不能再享受失业保险金。若将二者误用、混用势必造成一方面将计付解除劳动关系经济补偿金当着支付一次安置费，从而规避了企业关闭破产时应当补缴的失业保险费进而使劳动者失业时却领取不到失业金；另一方面有的名为领取经济补偿金，实为领取一次性安置费，而后再享受失业保险金，使企业与失业保险机构双重付出。这两种情形都可能造成劳动者社会保障权益及国有资产在关闭破产程序中的流失。
为此，有的地方政府在制定本地区的地方性规章或地方性法规时为防止领取一次性安置费的人员再享受失业保险金就的明确将“未领取一次性安置费”设定为领取失业保险金的前置条件之一，笔者认为这明显又与国务院颁布的《失业保险条例》相抵触。我国《立法法》第五十六条和第六十三条规定国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规，而各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触。《失业保险条例》属行政法规，根据国务院该法规第十四条规定“具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：（一）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满１年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已办理失业登记，并有求职要求的。” 其中“非因本人意愿中断就业的”是指下列五类人员（一）终止劳动合同的； （二）被用人单位解除劳动合同的； （三）被用人单位开除、除名和辞退的； （四）根据《中华人民共和国劳动法》第三十二条第二、三项【注③】与用人单位解除劳动合同的； （五）法律、行政法规另有规定的（见劳动和社会保障部《失业保险金申领发放办法》）。上述行政法规及行政规章对领取失业金的失业人员已作明确规定，地方性行政规章或地方性法规将未领取“一次性安置费”作为领取失业保险金的前置条件，属于下位法限制或者剥夺上位法规定的权利。笔者建议已将“未领取一次性安置费”作为享受失业救济法定权益的前置条件地方政府，应当根据《立法法》第六十四条第二款规定“在国家制定的法律或行政法规生产后，地方性法规同法律或行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”。否则，失业保险金发放机构存在行政诉讼风险，企业与劳动者之前也存在发生劳动争议及诉讼之隐患。
领取一次性安置费的人员仅存在于关闭破产的公有制企业（含集体企业），这些人员只是社会成员的一部份而不是全部。随着国企产权制度改革的深化、单一国有产权的企业将越来越少，失业保险法规所调整的用人单位范围已从原有的国企而覆盖到全社会各种所有制的用人单位。现行领取一次性安置费的人员是解除劳动关系人群中的政策性特例，自然会随着政策的变化而减少直到消亡，而法律规范较为稳定，因此，失业保险规范没有必要将政策性特例列入调整之列。给付一次性安置费只是国有破产关闭企业安置员工的特殊方式不应当作为失业保险法律规范调整的一般对象。企业在制定职工分流安置方案时负有向劳动者准确详细说明安置方案的义务，自愿选择一次性安置的职工要订立解除劳动关系协议书，特别是对自谋就业而不能享受失业保险金待遇有关情形该当约定明确而具体，这远比单纯依靠在法律效力上存有争议的地方性行政规章或地方性法规来调整效果更加切实可行。
正确理解、区分与适用一次性安置费和一次性经济补偿金，事关关闭破产企业及所有企业劳动者的切身利益，各级政府部位应当本着群众情事无小事的高度责任感，认真履行职责，依法行政，有关失业保险机构更应当严格执行国家行政法规，切实保障劳动者失业救济权，预防与减少诉讼行政诉讼与劳动争议的发生，杜绝弱势群体的合法社会保障权益在企业关闭破产中流失。
【注①】 《福建省劳动合同管理规定》
第十四条 有下列情形之一的，用人单位可以依法解除劳动合同，但应按劳动者在本单位的工作年限，每满一年发给劳动者一个月工资的经济补偿金；工作时间不满一年的，按一年计算工作年限：
（一）经当事人双方协商一致的；
（二）劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的；
（三）劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的；
（四）用人单位濒临破产进行法定整顿期间或用人单位生产经营状况发生严重困难，依法裁减人员的。
原固定职工因前款第（四）项被解除劳动合同的，应加发不高于六个月工资的经济补偿金。
依据本条第一款第（一）、（二）项解除劳动合同的，发给劳动者的经济补偿金最多不超过十二个月；依据第（三）、（四）项解除劳动合同时，劳动者的月工资低于用人单位月平均工资的，按用人单位月平均工资的标准计算。
第十七条 原固定职工第一次终止劳动合同或第一次被解除劳动合同的，除本规定第十三条所列情形外，用人单位应按其连续工龄，每满一年发给劳动者一个月工资的经济补偿金。
【注②】 《中华人民共和国劳动法》
第二十四条经劳动合同当事人协商一致，劳动合同可以解除。
第二十五条 劳动者有下列情形之一的，用人单位可以解除劳动合同：
（一）在试用期间被证明不符合录用条件的；
（二）严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的；
（三）严重失职，营私舞弊，对用人单位利益造成重大损害的；
（四）被依法追究刑事责任的。
第二十六条
有下列情形之一的，用人单位可以解除劳动合同，但是应当提前三十日以书面形式通知劳动者本人：
（一）劳动者患病或者非因工负伤，医疗期满后，不能从事原工作也不能从事由用人单位另行安排的工作的；
（二）劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的；
（三）劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当 事人协商不能就变更劳动合同达成协议的。
第二十七条
用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的，应当提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见，经向劳动行政部门报告后，可以裁减人员。
用人单位依据本条规定裁减人员，在六个月内录用人员的，应当优先录用被裁减的人员。
第二十八条
用人单位依据本法第二十四条、第二十六条、第二十七条的规定解除劳动合同的，应当依照国家有关规定给予经济补偿。
杭州市违反国家矿山管理法规处罚暂行办法
浙江省杭州市人民政府
杭州市违反国家矿山管理法规处罚暂行办法
市政府令第9号
正文：
(1990年11月14日杭州市人民政府发布,1997年12月5日杭州市人民政府修订)
第一条 为加强矿产资源开发的监督管理,合理开发利用和保护矿产资源,保障职工的安全和健康,根据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿山安全条例》和《浙江省乡镇集体矿山企业和个体采矿管理条例》,以及国家有关规定,结合本市实际情况,制定本办法。
第二条 本办法所称矿产资源系指:黑色金属、有色金属、贵金属等金属矿产,化工原料、冶金辅助原料、建筑材料(包括黄沙、砖瓦用粘土)等非金属矿产,煤炭等能源矿产以及特定矿种、稀缺矿产等。
第三条 在本市境内(包括市辖县、市)的国营矿山企业、各种集体经济性质的矿山企业(包括乡镇集体矿山企业)和个体采矿,以及其他组织和个人,违反有关矿山管理法律、法规规定的行为,依照本办法进行处罚。
第四条 杭州市计划委员会主管全市矿产资源开发的监督管理工作。杭州市劳动局主管全市矿山安全监察工作。各县(市)、区管理矿产资源工作的部门和劳动行政主管部门,分别主管本县(市)、区矿产资源开发监督管理工作和矿山安全监察工作。
第五条 有下列情形之一的,责令其停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品及违法所得,并处以三千元以下罚款:
(一)末取得采矿许可证和营业执照而擅自采矿的;
(二)擅自进入他人已取得采矿权的矿区范围内采矿的;
(三)擅自开采国家和省规定实行保护性开采的特定矿种的。
第六条 买卖、出租、转让采矿权或者将采矿权用作抵押的,没收其违法所得,处以二千元以下罚款,并吊销其采矿许可证。
第七条 超越批准矿界采矿的,责令其退回界内开采、赔偿损失,没收越界开采的矿产品和违法所得,并处以二千元以下罚款;拒不退回界内开采,或造成矿产资源破坏的,吊销其采矿许可证。
第八条 未按国家和省、市有关规定交纳资源补偿(采掘)费的,责令其限期交纳,并从逾期之日起,每天增收1‰滞纳金。
第九条 本办法第五条、第六条、第七条、第八条规定的处罚,由县(市)、区矿产资源主管部门决定,报同级人民政府批准后执行。
第十条 矿山企业有下列情形之一的,县(市)、区矿产资源主管部门应当根据不同情况,分别给予警告、通知银行停止拨款或者贷款,并可处以一千元以下罚款。
(一)开办矿山企业,未办理采矿登记手续擅自开工的;
(二)擅自变更开采范围或矿区范围、开采矿种或开采方式,以及擅自变更企业名称的;
(三)采矿许可证有效期满以后,未办理延续登记手续,继续开采的。
第十一条 擅自印制、伪造采矿许可证的,由市、县(市)、区矿产资源主管部门没收其印制、伪造的证件,并处以一万元以下的罚款。
第十二条 擅自移动或破坏矿山企业矿区范围界桩或者地面标志的,由县(市)、区矿产资源主管部门责令责任者限期恢复,并处以二千元以下的罚款。
第十三条 已取得采矿许可证,但未领取营业执照而擅自采矿的,由当地工商行政管理部门责令其停止开采,并没收违法所得。
第十四条 采取破坏性的开采方法开采矿产资源,造成矿产资源严重破坏的,当地矿产资源主管部门应当及时制止,并报请省地质矿产主管部门依法处理。
第十五条 除政府指定经营矿产品的单位外,其他任何单位和个人经营矿产品的,都须经当地矿产资源主管部门审核后,再向工商行政管理部门申领营业执照。现在已经经营矿产品的,当地矿产资源主管部门应对其进行重新审核,对不具备经营矿产品条件的,提请工商行政管理部门吊销其营业执照;继续经营的,按非法经营论处。
第十六条 凡属国家保护与限制自由流通的矿产品,以及鸡血石、冰州石、水晶、钨、铍等稀缺矿产品、特种矿产品,按国家规定由指定的单位全额收购外,其他单位和个人均不得收购。开采者也不得向非指定单位和个人销售列入计划收购的矿产品,由县及县以上人民政府指定的矿产经营单位同生产者签订购售合同进行收购,未完成购销合同的,不得擅自销售。禁止收购无采矿许可证者非法采出的矿产品。违反本条规定的,由工商行政管理部门按照有关工商行政管理法规的规定进行处理。
第十七条 生产或经营矿产品的单位和个人,必须服从市场管理,不得哄抬物价,投机倒把,扰乱市场。违者由工商行政管理部门按照有关工商行政管理法规的规定进行处理。
第十八条 盗窃、抢夺矿山企业矿产品和其他财物的,破坏矿山企业采矿设施和生产秩序,情节显著轻微的,由当地公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定予以处罚。
第十九条 公安、银行、供电、交通运输等有关业务管理部门在办理涉及矿山企业和个体采矿业务时,应当查验当事人的采矿许可证和营业执照,对未取得采矿许可证和营业执照,或已取得采矿许可证但未领取营业执照的,公安机关不得提供爆炸物品;银行不得给予开户和贷款;供电部门不得供电;交通运输部门不得提供运输工具;购销单位不得收购矿产品;外贸部门不得与其签订外贸合同。违反前款规定的,直接责任人员的所在单位应追究其行政责任。
第二十条 违反国家矿山
安全卫生规定,采矿无基本安全措施和卫生设施的,在接到《矿山安全监察意见通知书》后又不执行的,由劳动行政部门对企业处以一千元以下罚款。
第二十一条 不按照国家规定发给职工个人防护用品的,由劳动行政部门对企业处以二百元以下的罚款。
第二十二条 矿山企业的特殊工种(把宕工、爆破工、机电工、压风机工、凿岩工、绞车工、专兼职安全员)无证操作情况严重的,由劳动行政部门对企业处以五百元以下的罚款。
第二十三条 有下列违反矿山安全管理规定的,由劳动行政部门对企业主要负责人处以二百元以下的罚款,并可对企业处以五百至一万元罚款:
(一)对职工不按规定进行安全教育和技术培训,职工由于不会操作或不懂安全规程而造成重伤以上事故的;
(二)由于设备超过检修期限运行或设备有缺陷而造成重伤以上事故的;
(三)由于作业环境不安全造成重伤以上事故的;
(四)违反《矿山安全条例》第五十九条至六十一条的规定造成事故的;
(五)发生事故后,不积极组织抢救,或事后不采取防范措施致使同类事故重复发生的。
第二十四条 有下列违反矿山安全管理规定的,由劳动行政部门对当事人或事故肇事者处以五百元以下的罚款或通报批评,并可对企业处以一千至二万元罚款:
(一)违章作业或违章指挥造成重伤以上事故的;
(二)玩忽职守,违反安全生产责任制度造成重伤以上事故的;
(三)发现有立即发生事故的危险情况,不采取防止事故措施,又不及时报告,以至造成重大事故的;
(四)发生事故后,隐瞒不报、虚报或者故意拖延报告的;
(五)对批评或者制止违章作业、违章指挥的人员进行打击报复的。
第二十五条 对于故意干扰事故调查或在事故调查处理中弄虚作假甚至嫁祸于人的,由劳动行政部门对其处以一千元以下的罚款。
第二十六条 对未取得《乡镇矿山矿长安全资格证书》的乡镇集体和个体矿山负责人,劳动行政部门及有关矿山企业行政主管部门应责成聘任单位限期给予免职,拒不免职的,应追究聘任单位负责人的责任。
第二十七条 对严重违反矿山安全管理规定的矿山企业,劳动行政部门应提请矿山企业行政主管部门责令其停产整顿或者予以封闭。
第二十八条 县(市)、区属及县(市)、区属以下的矿山企业及个体采矿违反矿山安全监察规定的,由县(市)、区劳动行政管理部门的矿山安全监察机构进行处罚,其中一次罚款五千元以上的,需报经市劳动行政管理部门的矿山安全监察机构批准后执行。市属及市属以上的矿山企业违反矿山安全监察规定的,由市劳动行政管理部门的矿山安全监察机构进行处罚。
第二十九条 凡被吊销采矿许可证的矿山企业和个体采矿,工商行政管理部门应吊销其营业执照。
第三十条 被处罚的企业交付所罚款项,应从利润留成或税后留利、盈亏包干分成等自有资金中开支,不得计入成本或者列入营业外支出;对个人的罚款,企业不得给予报销。
第三十一条 对违反矿山资源管理和矿山安全管理构成犯罪的,诉诸司法机关依法追究刑事责任。
第三十二条 罚款一律使用本市财税部门统一制定的罚没款收据。罚款一律上缴地方财政。
第三十三条 当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;对复议不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内,直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十四条 本办法自发布之日起施行。
