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陕西省西安市人民政府办公厅


西安市人民政府办公厅关于转发西安市事业单位人员聘用制暂行办法的通知

市政办发〔2001〕81号
2001年7月19日

市人事局制定的《西安市事业单位人员聘用制暂行办法》已经市政府同意，现转发给你们，请遵照执行。

　
西安市事业单位人员聘用制暂行办法

第一章总则

第一条为建立适应社会主义市场经济需要和符合事业单位特点的人事管理制度，规范对事业单位人员聘用制的管理，保障事业单位和人员的合法权益，根据国家有关法律、法规的规定精神，特制定本暂行办法。
第二条聘用制是事业单位的基本用人制度。事业单位和人员应按照平等自愿、协商一致的原则，通过签订聘用合同，确定单位和个人的任用关系，明确双方的责任、权利和义务。
第三条事业单位实行聘用制必须坚持党的干部路线、方针、政策，坚持德才兼备、任人唯贤的用人标准，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，实行单位自主用人、人员自由择业、科学分类管理、政府依法监管的管理体制。
第四条本暂行办法适用于国有事业单位（以下统称为聘用单位）及其人员。对国家政策性安置的人员，先接收，后聘用。依法行使国家行政职能，依照国家公务员制度管理的事业单位，不适用本暂行办法。
第五条市、区、县政府人事行政部门负责事业单位人员聘用制的实施和管理工作。

第二章聘用条件及程序

第六条事业单位实行聘用制，应根据工作需要科学设岗，按照岗位职责明确、权限清楚、聘用条件合理的要求，明确不同岗位的职责、权限和聘用条件，公开竞争，按岗聘用，实行由身份管理向岗位管理的转变。
第七条依靠财政拨款的事业单位聘用各类人员，应在机构编制部门核定的编制总数和内设机构数内，本着精干高效的原则，根据工作实际需要，按照国家确定的发展方向，科学合理地设置科（室），并确定其职责、岗位、人员编制和岗位规范以及考评办法。对科（室）领导和其他管理人员实行职员聘用制，专业技术人员实行技术职务聘用制，工勤人员实行技术等级聘用制，分类进行管理。
第八条事业单位进人逐步实行公开招聘制度，在选人中把考试与考核结合起来。
第九条受聘人员应具备以下条件：
（一）遵守国家法律、法规；
（二）具有良好的职业道德；
（三）具有全面履行本岗位职责的能力；
（四）身体健康，能坚持正常工作；
（五）特殊岗位职业要符合国家对执业资格的要求；
（六）聘用岗位职责要求的其他条件。
第十条聘用的基本程序：
（一）单位根据岗位的需要，公布空缺岗位、岗位职责、聘用条件和聘用的有关事项；
（二）应聘人员按照条件要求申请应聘相应的岗位；
（三）单位组织进行考试、考核，以公平竞争的方式竞争上岗和双向选择；
（四）单位根据考核结果，确定受聘人员
（五）单位与受聘人员协商签订聘用合同。
第十一条事业单位人员的聘用，按照干部管理的有关规定和法定程序办理。

第三章聘用合同的订立

第十二条事业单位聘用人员应签订聘用合同，聘用合同必须符合国家法律、法规的规定。
第十三条聘用合同由聘用单位法定代表人或法定代表人书面委托的代理人（无法定代表由单位负责人）与受聘用人员签订。聘用合同应采取书面形式、一式三份，当事人双方各执一份，一份存入个人档案。
第十四条聘用合同的期限分为固定期限、无固定期限和完成一定的工作为期限。聘用合同的具体期限由当事人双方协商确定。
第十五条经聘用单位与受聘人员协商一致，可以订立无固定期限的聘用合同，但不得违反国家法定退休年龄的规定。订立无固定期限的聘用合同，应当约定终止聘用合同的条件。
第十六条受聘人员在同一聘用单位连续工作满10年以上，且双方同意延续聘用合同的，受聘人员提出订立无固定期限的聘用合同，聘用单位应与其订立无固定期限的聘用合同。
第十七条新进人员聘用合同可以约定试用期，试用期最长不超过6个月。首次聘用期限一般为1至3年，试用期包括在聘用合同期限之内。第十八条聘用合同应具有下列条款：
（一）聘用合同期限；
（二）工作内容；
（三）劳动保护和工作条件；
（四）工作报酬；
（五）保险福利待遇；
（六）聘用合同变更、解除、终止的条件；
（七）工作纪律；
（八）违反聘用合同的责任；
（九）双方约定的其他事项。
第十九条下列聘用合同属无效合同：
（一）违反国家法律、法规的聘用合同；
（二）采取胁迫、欺诈手段订立的聘用合同。
第二十条新参加工作人员，从聘用之日起计算工龄，变动单位工龄连续计算。
第二十一条聘用合同期满，单位和受聘人员中一方要求继续工作关系的，应于期满前30日告知或提出书面请求，经双方同意后，在对受聘人员考核的基础上，重新订立聘用合同。
第二十二条聘用合同期满，双方均未提出续聘请求，其工作关系自动解除，单位和受聘用人员按照合同规定及双方要求妥善处理工作移交和人事关系转移等事宜。必要时，对担任领导职务和在特殊岗位工作的受聘人员，按法定程序进行终结审计。
第二十三条事业单位原合同制职工可按本暂行办法重新签订聘用合同。
第二十四条个人行为能力受到限制的职工，经有效鉴定可以缓签聘用合同。
第二十五条原固定制职工不愿与聘用单位签订聘用合同，又不属缓签的，聘用单位应给其不少于3个月的择业流动期。流动期满后，职工仍不与聘用单位签订聘用合同的，本人可以提出辞职或与聘用单位办理辞退手续。不得停薪留职。
第二十六条聘用单位与受聘人员订立聘用合同时，不得收取任何形式的抵押金。第四章受聘人员的待遇。
第二十七条受聘人员的待遇要贯彻按劳分配和生产要素参与分配的原则，按照新从事的工作和岗位确定。
第二十八条事业单位享有分配自主权，要在单位内部建立起重实绩、讲贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜的自主灵活的分配激励机制。
第二十九条受聘人员上岗后，享受本岗位的工资福利待遇和国家规定的各项福利待遇。用人单位应保留受聘人员原档案职务和工资。
第三十条受聘人员和聘用单位应按照国家法律、法规的有关规定参加养老、失业、医疗、工伤等社会保险，并享受各项社会保险待遇。
第三十一条受聘人员的工时、公休假日、女职工保护、因工负伤、致残和死亡，非因工负伤和患病等福利待遇，均按照国家有关规定执行。
第三十二条受聘人员在聘期内享有国家规定的在职培训和继续教育的权利，事业单位应按规定安排受聘人员接受培训。受聘人员接受培训，可在聘用合同中做出规定，也可另行签订培训合同。凡由聘用单位出资培训的，双方应当根据实际情况约定培训后的服务期及违约责任。没有约定的，违约后应向单位赔偿培训费，以不高于培训后每服务一年递减20%的标准支付。

第五章聘用合同的变更、终止和解除

第三十三条聘用合同依法签订后，订立合同双方必须全面履行合同规定的义务。任何一方不得擅自变更合同。确需变更的，双方应协商一致，并按原签订程序变更合同。双方未达成一致意见的。除法律法规或本暂行办法另有规定外，原合同继续有效。
第三十四条聘用合同期满或者双方约定的合同终止条件出现，聘用合同即行终止。经双方同意，可续签聘用合同。
第三十五条经聘用合同双方协商一致，聘用合同可以解除。
第三十六条受聘人员有下列情形之一的，聘用单位可以解除聘用合同：
（一）在聘期内严重不履行合同，经教育仍不改正的；
（二）在试用期内不合格的；
（三）连续两年考核不合格的；
（四）严重失职、渎职或违法违纪的；
（五）未经单位批准参加各类学校脱产学习，经单位要求仍不回单位上班的。
第三十七条受聘人员在聘期内被劳动教养或被判服刑的，其聘用合同自然解除。
第三十八条凡有下列情形之一的，聘用单位可解除聘用合同，但应提前30日以书面形式通知受聘人员：
（一）受聘人员患病或非因公负伤，在规定的医疗期满后不能从事原工作，也不服从另行安排工作的；
（二）受聘人员不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不胜任的；
（三）聘用合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原合同无法履行，经当事人双方协商不能就变更聘用合同达成协议的。
第三十九条解除或终止合同应符合下列规
（一）事业单位解除或终止聘用合同，应提前30日以书面形式通知被聘人员，并说明解除或终止合同的理由；
（二）事业单位要在规范的解除或终止聘用合同文本上注明单位党委和纪检（监察）、工会（职代会）解除或终止聘用合同的明确意见；
（三）被聘用人员须在解除或终止聘用合同的正规文本上签注明确的意见；
（四）被聘人员要求解除或终止与单位的聘用合同，应提前30日提出申请，阐述解除或终止聘用合同的理由。由所在单位研究后在解除或终止聘用合同的正规文本上签署审批意见。
第四十条凡有下列情况之一的，聘用单位不得终止或者解除聘用合同：
（一）受聘人员患病或者负伤在国家规定的医疗期内的；
（二）女职工在孕期、产期和哺乳期内的；
（三）因工负伤，治疗终结后被确认丧失或部分丧失劳动能力的；
（四）国家另有规定的。
第四十一条受聘人员提出解除聘用合同，有下列情形之一的，聘用合同即行解除：
（一）在试用期内的；
（二）有充分证据表明用人单位不能履行聘用合同或违反有关政策规定的；
（三）符合国家有关规定考入普通高等院校、中专学校或应征入伍的；
（四）经过必要程序，被招考或选调到国家机关工作的。
第四十二条受聘人员提出终止或解除聘用合同的，凡不属第四十一条规定范围内的，应按照第三十九条第四款的时限和要求通知用人单位。
第四十三条从事国家机密工作，或曾从事国家机密工作，在规定的保密期内的，执行国家有关规定。
第四十四条聘用合同不因单位法定代表人（或部门负责人）的变更而解除的。

第六章违反和解除聘用合同的责任

第四十五条聘用当事人任何一方违反合同规定，都应承担合同约定的违约责任。
第四十六条凡有下列情形之一解除聘用合同的，聘用单位应根据受聘人员在本单位的工作年限，发给一定的经济补偿金：
（一）经受聘人员同意，由聘用单位解除聘用合同的；
（二）受聘人员不胜任工作，经过培训或者调整工作岗位仍不胜任工作，由聘用单位解除聘用合同的。
第四十七条对符合第五章第三十八条第三款规定的条件已解除聘用合同的，由聘用单位按受聘人员在本单位工作的年限，发给一定的经济补偿金。
第四十八条受聘人员在本单位的工作年限以连续在该单位聘用的时间计算。其中聘用制单位中原固定职工首次签订聘用合同前的连续工龄视为该受聘人员的本单位工作年限。

第七章管理与监督

第四十九条政府人事部门是事业单位推行聘用制工作的综合管理部门，对事业单位聘用制工作负有指导、协调、监督的职责，依法保护单位和人员双方的合法权益，有权对违反国家有关人事政策、法规的行为予以纠正，并对有关责任者做出处理。
第五十条全市事业单位聘用合同文本由市人事局统一制发。全市各级人事部门有权监督合同的内容及执行情况。
第五十一条聘用合同双方当事人因履行聘用合同发生的争议，应当协商解决。协商无效的，当事人可按有关规定自争议发生之日起60日内，向同级政府人事部门的人事争议仲裁机构申请仲裁。
第五十二条事业单位应依据聘用合同加强对受聘人员的聘后管理，健全考核制度，并把考核结果作为续聘、解聘以及奖惩、晋升、增资的依据。
第五十三条受聘人员在工作中做出突出成绩和贡献，可以获得政府、社会组织和单位的表彰奖励以及荣誉称号。
第五十四条受聘人员可取得和晋升专业技术职称及技术等级。受聘人员参加统一的技术职称或技术等级考试时，事业单位应按规定提供必要的证明文件。要申报评定技术职称或技术等级时，事业单位有义务推荐符合条件的受聘人员，并按规定提供证明文件及有关资料。
第五十五条事业单位必须为新聘人员建立档案，可委托同级政府人事部门人才交流机构实行人事代理。

第八章附则

第五十六条事业单位领导人员的聘任规定另行制定。
第五十七条集体所有制事业单位可参照本暂行办法执行。
第五十八条各区、县和市级行政主管部门可根据本暂行办法，结合本区、县或本系统实际，制定实施细则。
第五十九条本暂行办法自印发之日起施行。过去有关规定凡与本暂行办法不一致的，以本暂行办法为准。


浅议宪法的效力及其实现和保障

陈光

(北京市延庆县人民检察院,北京 102100)

摘要：宪法的效力是指宪法的法律强制性和约束力。宪法有无效力以及效力的实现程度反映了国家强制力的实现程度，宪法效力关乎国家安危和社会稳定。书面宪法制定后必须切实贯彻执行，必须实实在在地调整各种现实社会关系，即必须具有实际效力，否则，再好的宪法也等于一纸空文。宪法效力的实现与宪法效力的保障是宪法实施的关键内容，它关系到国家的政治安定和全面发展，在宪政建设中具有十分重要的意义。
关键词：宪法 效力 实现 保障

国家的任何法律都应具有法律效力。有学者认为，宪法规范和法律规范都是法规范的表现形式，但基于宪法规范的特性、基本功能和地位，决定了其不是法律规范，也不是特殊的法律规范。但学术界通常认为，宪法规范是法律规范的一种，由于宪法规范的后果因素特别是消极后果即制裁因素与法律规范相比较为特殊，据此又认为，宪法规范是一类特殊的法律规范。如法国现行宪法（第五共和国宪法）篇首语称宪法为“宪法性法律”，这种表述表明宪法是法律之一种。既然宪法规范是法律规范的一种，宪法作为特定国家法律体系中的重要组成部分，作为国家的根本法，当然具有法律效力。
宪法的效力，是指宪法的法律强制性和约束力，是宪法作为国家根本法对整个国家生活和社会生活进行调整所具有的最高法律效力。具体而言，它是指宪法在属时、属地、属人、属事四维度中的国家强制作用力。宪法效力问题，是宪政实践和理论的核心问题之一，也是立宪和行宪所面临的首要问题。
一、宪法效力的意义
宪法效力的意义在于：（一）宪法具有法律效力是建立宪政的基本前提，而树立宪法的最高权威则是宪政的集中表现。权力的诱惑和人性的弱点，无时无刻不在冲击着宪政的基本精神。如果宪法在国家和社会管理过程中真正具有最高法律效力，那么，公共权力的限制、公民权利的实现也就有了坚实的保障，而宪政也就能最终建立起来。（二）宪法的效力是宪法规范与社会现实相统一的表现。宪法效力是宪法的普适性价值落实到社会实际的桥梁，是纸上的宪法转化为实际规范的中介。宪法规范与社会现实处于动态平衡之中，一方面社会现实的发展要求宪法规范与之相适应，另一方面宪法规范又要规范社会现实，校正“越轨”行为。因此，宪法效力既体现了宪法的适应性，又体现了宪法的权威性。（三）民主政治建设和法治国家建设都最终依赖于宪法效力。（四）法律效力的实质是国家强制作用力的实现，宪法是国家根本大法，其效力自然是国家强制作用力的根本实现形式。因此，宪法有无效力以及其效力的实现程度反映了国家强制力的实现程度，宪法效力关乎国家安危和社会稳定。对宪法效力的研究也具有极为重要的意义，研究宪法效力的目的是更好地、更充分地实现宪法的效力。
二、宪法效力的特点
宪法效力具有以下特点：（一）最高权威性。在成文宪法的国家中，宪法的法律效力高于一般的法律，在国家法律体系中处于最高的法律地位。在世界上许多国家的宪法中，都规定了宪法是国家的根本法、基本法、最高法或最高法规等，并用专门的条文或专章规定宪法的最高法律效力的性质。如俄罗斯联邦宪法（1993年）第15条第一款规定：“俄罗斯联邦宪法具有最高的法律效力和直接的作用，适用俄罗斯联邦全境。”（二）稳定性。“一部有效的宪法可以引发人们对政治进程的稳定寄以期望的规则体系。稳定可行的宪法是社会稳定的制度和法律前提。”宪法的稳定性是通过宪法效力的稳定性来实现的，它意味着一部生效的宪法在一段时间内无论在形式上还是事实上都保持着同等的效力，它表明了一部宪法有效规制社会生活的连续状态。（三）全面性。宪法是民主制国家的根本法，它调整的对象非常广泛，其效力及于国家和社会生活各方面最基本的社会关系，它在本国社会关系的各个领域都全面有效。
三、宪法效力的层次
宪法的效力可分为抽象效力和实际效力两个层次。宪法的抽象效力是指宪法内容的妥当性，即规范上的效力，它涉及个人与社会、自由与平等之间的协调以及在此基础上实现公共福利和私法民主主义原理的程度。宪法的实际效力是指宪法的实效性、实施手段乃至法治秩序的发展阶段。宪法具备了抽象效力，并不等同于它同时也自然而然地具备了实际效力。换言之，宪法条款本身是否有效，长没长出能够“啃硬骨头的牙齿”，还有待于社会实践来证明。列宁关于“宪法就是一张写着人民权利的纸”的名言，实际上包含了两层意思，“第一，宪法的根本任务在于确定和保障人民的基本权利；第二，宪法所赋予人民的基本权利，仅仅是写在‘纸’上的权利，更为重要的是采取有效的措施，使这种纸上的权利变成现实的权利。”这就要求书面宪法制定后必须切实贯彻执行，必须实实在在地调整各种现实社会关系，否则，再好的宪法也等于一纸空文。这就涉及到宪法的实施及保障的问题，也就是宪法效力的实现及宪法效力的保障的问题。
四、宪法效力实现的根据
宪法效力实现的根据有四：（一）国家权力。凯尔森认为，法律效力的本原是由于存在着一种假定的最终的基础规范，基础规范并不是由造法机关用通常的法律程序创造的。考察现代社会的基础规范可以看到，法律是从宪法中取得其效力的，宪法就是基础规范。例如《中华人民共和国刑法》之所以具有法律效力，是因为首先该法第452条规定：“本法自1997年10月1日起施行。”其次，中华人民共和国主席于1997年3月14日发布第83号主席令， 代表国家赋予该法以法律效力。据此可知，法律效力的取得和丧失的根据是国家权力。国家通过正当程序行使国家权力赋予法律以法律效力。按宪法赋予法律以效力和赋予宪法本身以效力，其关系恰如孟德斯鸠关于制度和首脑的关系一样，即在社会制度刚刚产生出来时，共和国的首脑们就缔造了共和国的制度，而后来则是共和国的制度造成了共和国的首脑。宪法效力的获得或丧失，宪法效力的实现都以国家权力为基础，都以国家权力为后盾。（二）民众意志。宪法效力的实现同宪法所体现的民众意志密切相关。宪法效力的实现更多地依赖于宪法主体的自愿遵守和适用，对宪法的自愿遵守和适用要求宪法在最大程度上体现民众意志即宪法的民主化。（三）知识和经验。“宪法更多依据了经验而不是任何一种抽象理论。” “立法、司法、行政三种权力或还有其它的权利不是人为创造的，国家按三权的划分实行分权与其说是政治家的创造，不如说是政治家总结了历史的经验。”这种意义上的知识和经验既包括古人的、今人的、别人的，也包括自然科学、社会科学的知识和经验。马克思说过，“社会不是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反地，法律应当以社会为基础，法律应该是社会共同的、由一定的物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个人的恣意横行。现在我手里拿着的这本拿破仑法典并没有创立现代的资产阶级社会，相反地，产生于18世纪并在19世纪继续发展的资产阶级社会，只是在这本法典中找到了它的法律体现。”宪法之所以能被人们自觉遵守，因为其中凝结着具有真理性的知识和经验，反映了绝大多数人的共同意志。人们对宪法的遵循并不单单因为违法要承担法律责任，而在于从人类的知识和经验中得出结论，不守法是错误的。同时，宪法的发展过程也是知识和经验的产物。众所周知，宪法在人类社会一开始是没有的，而是历经无数代人的无数实践逐渐形成的，人们通过实践，通过理性思考，得到了共识。（四）宪法的科学性与真实性。无论是宪法、宪政体制，还是宪政活动，都是客观现实中政治实践活动的产物。因此要实现宪法的效力，就必须有一部真实反映社会政治状况和政治需要的宪法。但人类社会的发展日新月异，人们的思想观念也在不断地新陈代谢。而这诸多情况交互作用的结果，势必又会产生新的需求。然而经验告诉我们：只有受到人们尊重的宪法，才能具备尊严，才能产生作用；而只有反映和满足现实社会人们需求的宪法，才能得到人们的尊重和遵守。因此，要实现宪法的效力，不但要求在制定宪法过程中必须真实、科学，而且在实施宪法过程中，必须随着社会现实的变迁而不断发展、完善，从而保证宪法与社会现实相一致，使宪法能在政治实践中切实得到贯彻和落实。
五、宪法效力的保障
“世界上没有一部宪法，它的效力只是来自自己的规定”。要发挥宪法的最高法律效力，必须要在实际生活中保证其贯彻执行，否则，宪法只能成为一纸空文。因此，加强对宪法效力的保障是十分重要的。
就宪法效力保障的基本基本方式来说，实际上，宪法的效力保障以及对国家权力进行限制的程度等课题的解决，都可以归结到一项重要的制度发明，这就是违宪审查。违宪审查制度的主要功能是维护宪法秩序的统一性以及切实保障人权和公民的基本权利不受国家权力的侵犯。在我国，违宪审查制度还很不完善。违宪审查的专门机构和违宪审查的程序缺乏国家法律上的明确规定，使得我国的违宪审查制度难以发挥应有的作用。2003年5月14日三位法学博士滕彪、俞江、许志永向全国人民代表大会常务委员会提交的“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”引起了社会的广泛关注，也引发了社会各界对违宪审查的大讨论，可以说具有激活中国违宪审查的重要意义，必将在中国宪法发展史上留下浓墨重彩的一笔。
应该肯定，我国宪法效力保障体制，为贯彻落实宪法、推进社会主义民主政治建设和法治国家建设发挥了重要作用，但也还存在着许多不足。诸如缺乏专门的宪法效力保障机关、宪法监督的方式还较单一、违宪制裁措施的惩罚性不够强，等等。因此，进一步加强和完善我国的宪法效力保障体制，树立宪法的权威和尊严，仍然是一项紧迫的任务。
六、总结
宪法是国家的根本大法，宪法能否贯彻实施，能否在现实生活中发挥实际效力，关系到国家的政治安定和全面发展。因此，一个国家的宪法颁布以后，最为紧要的问题就是如何切实地、彻底地使宪法付诸实施，使之产生实际的效力。如果在实际生活中人们不遵守宪法，国家机关及其工作人员不执行宪法，那么再好的宪法也等于一纸空文。因此，如何实现宪法的效力、如何保障宪法的效力是世界各国宪政建设中极为重要的问题，具有十分重要的意义，必须予以高度重视。在我国的法治国家建设和民主政治建设进程中，宪法效力问题关系法制改革全局，关乎我国社会主义宪政建设，是一个很值得深入研究的问题。

参考文献：
[1]李树忠.宪法学案例教程[M].北京：知识产权出版社，2002.
[2]韩大元.现代宪法学基本原理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2001.
[3]张根大.法律效力论[M].北京：法律出版社，1999.
[4]李步云.宪法比较研究[M].北京：法律出版社，1998.


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